چالش هاى تئوريك در منشور ملل متحد در خصوص اصل تساوى دولت ه

چالش هاى تئوريك در منشور ملل متحد
در خصوص اصل تساوى دولت ه

محمدرضا باقرزاده

 

مادامى كه از لحاظ سياسى، اقتصادى و اجتماعى، روابطى عادلانه و پايدار ميان جوامع انسانى پديد نيامده، نمى توان انتظار داشت كه صلح و امنيت واقعى و پايدار ميان آن ها فراهم گردد. ايجاد تشكيلات و وضع قوانين، زمانى كه بر اصول شناخته شده و مورد پذيرشى همچون اصل عدالت و تساوى جوامع مبتنى نباشد، شايد بتواند به طور موقت جنگى را برطرف سازد يا جلوى تجاوزى را بگيرد، اما قطعاً نمى توان مطمئن بود كه چنين صلحى پايدار بماند و هرگز نيز نمى توان يك زندگى انسانى را از چنين صلح و امنيتى انتظار داشت. خواسته هاى بشرى مانند اصل عدالت و عدم تبعيض و تساوى در برخوردارى از حقوق، بدون آن كه گذر ايام به آنان خدشه اى وارد كند، همواره خواست بشريت بوده و هست.

سؤال مورد بحث در اين نوشتار اين است كه آيا وضع قوانين منشور در راستاى امنيت دسته جمعى، با عنايت به چنين ديدگاهى صورت پذيرفته است؟ در اين رابطه، چالش هايى فراروى ما است كه به برخى از آن ها خواهيم پرداخت.

نظام امنيت دسته جمعى منشور و اصل عدالت

توجه به اصل عدالت در نظام امنيت دسته جمعى منشور، از آن جهت حايز اهميت است كه يك طرف بحث را كشورهاى در حال توسعه و ضعيف، خصوصاً از جهت نيروى نظامى و دفاعى، تشكيل مى دهد; كشورهايى كه چشم به سازمان هايى نظير سازمان ملل متحد دوخته اند تا در مورد آنان به عدالت تصميم بگيرند.

منشور ملل متحد در بيان اهداف ملل متحد، با اعلام ايمان آنان به تساوى حقوق ملت ها، اعم از كوچك و بزرگ، و ايجاد شرايط لازم براى حفظ عدالت بر اين اصل تأكيد كرده است.1 اين منشور همچنين در ماده 1 بند 1، هر چند اولين هدف ملل متحد را حفظ صلح و امنيت بين المللى مى داند، اما راه رسيدن به اين هدف را اقدامات دسته جمعى با شيوه هاى مبتنى بر اصل عدالت و حقوق بين الملل بيان كرده است. همچنين اعضاى ملل متحد موظف شده اند اختلافات خود را به طريقى حل كنند كه اولاً، مسالمت آميز باشد و ثانياً، صلح و امنيت بين المللى و عدالت به خطر نيفتد.2 از سوى ديگر، استفاده از تعبير «كليه اعضا» بدون توجه به كوچك و بزرگ بودن آنان، در سه بند متوالى3 كه در آن ها به بيان وظايف اعضاى سازمان ملل متحد در راستاى اهداف ملل متحد پرداخته، نيز به نوعى نشانگر توجه منشور به اين اصل است.

به نظر مى رسد، همين مقدار كافى باشد تا ملت هاى ضعيف و كشورهاى در حال توسعه، بلكه همه ملت ها بتوانند با تمسّك به منشور ملل متحد، خواهان اجراى عدالت و يا قبل از آن، وضع مقررات عادلانه در تنظيم روابط بين ملت ها از سوى نظام جهانى با محوريت سازمان ملل متحد باشند.

سؤالى كه در اين جا مطرح مى شود اين است كه آيا منشور ملل متحد در تدوين و تنظيم قانون يا دستور امنيت دسته جمعى از لحاظ تئوريك آن گونه كه بايد، به اين اصل بها داده و آن را در جايگاه خود نشانده است؟ در پاسخ به اين سؤال بايد گفت: با اين كه به طور كلى، اهتمام به اصل عدالت در منشور به چشم مى خورد، اما چهارچوب تصميم گيرى شوراى امنيت، به عنوان ركن اجرايى منشور ملل متحد، عمدتاً در فصل ششم و هفتم4 منشور ملل متحد ترسيم شده است، در حالى كه در هيچ يك از اين موارد، از ضرورت تأمين عدالت و يا دست كم توجه به آن، سخن به ميان نيامده است. نه تنها در تنظيم روابط جنگ و صلح ميان ملت ها، بلكه در فصل نهم، كه به مباحث مربوط به همكارى اقتصادى و اجتماعى بين المللى مى پردازد، نيز ذكرى از عدالت، نه به عنوان هدف و نه به عنوان ملاك و مبناى اقدامات به ميان نيامده است. جالب توجه اين كه در مواردى هم كه به واژه عدالت اشاره شده، در دو مورد5 كلمه "صلح و امنيت بين الملل" مقدم بر آن ذكر شده است و در يك مورد نيز تنهابه صورت ابزارى ذكر شده است كه نيل به صلح و امنيت بين المللى از آن حاصل شود.6

بنابراين، شايد بتوان گفت كه در منشور ملل متحد، «عدالت» به عنوان يك هدف درجه دوم نسبت به صلح و امنيت بين المللى مطرح است. در پى جويى منشأ چنين رويكردى، مى توان به اوضاع و احوال پس از جنگ جهانى دوم و خستگى ملت ها از جنگ و خشونت و عطش فراوان آنان براى دستيابى به صلح و آشتى اشاره كرد كه موجب غفلت آنان از پرداختن جدى به اين اصل شده است. در آن زمان، اولويت روابط جهانى، از ابعاد مربوط به محيط زيست و توسعه گرفته تا حقوق بشر و فيصله مخاصمات، حفظ ثبات يا به عبارت دقيق تر، تداوم وضع موجود و پاسدارى از برترى گروه غالب بوده و تحقق عدالت به گونه اى بسيار كمرنگ در اين معادله نقش داشته و در بسيارى موارد فداى اولويت حفظ ثبات گرديده است.7 شايد چنين رويكرد سهل انگارانه اى نسبت به اصل عدالت، منجر به شكل گيرى تركيب ناعادلانه اعضاى شوراى امنيت گرديد; ساختارى كه ماده 23 منشور ملل متحد زمينه ساز آن بود; يعنى تقسيم عضويت به دايم و غير دايم و تعيين امتيازهايى براى اعضاى دايم همچون حق وتو (مقرر در بند 3 ماده 27) كه تنها توجيه آن، حفظ صلح و امنيت بين المللى است.

نظام امنيت دسته جمعى منشور و اصل تساوى ملت ها

با اين كه از زمان طرح نظريه مساوات تا به امروز، مدت سه قرن مى گذرد، على رغم ادعاى نويسندگان حقوقى، عملاً مساوات بين دولت ها وجود نداشته است. در اينجا از رابطه ملل اروپايى و مسيحى با ملل مسلمان و ساير ملل شرقى سخن نمى رود، زيرا نه تنها دول اروپايى با ساير ملل و اقوام بر اساس برابرى رفتار نمى كردند، بلكه در تئورى هم، نويسندگان آن دوره قايل به مساوات بين اروپاييان مسيحى با ساير اقوام و ملل نبودند. بين ملل اروپايى و مسيحى هم در عمل مساواتى وجود نداشت و همواره دولت هاى قوى عقايد و خواست هاى خود را بر دولت هاى ضعيف تحميل مى كردند. پوليتيس مواردى را كه اصل مساوات عملاً توسط دول بزرگ ناديده گرفته شده ذكر كرده، كه از آن جمله طبقه بندى نمايندگان سياسى در كنگره وين و «اكسلا شاپل» بود. در اين طبقه بندى، دول بزرگ به نمايندگان خود عنوان سفير كبير و به نمايندگان دول كوچك درجه وزير مختار و كاردار دادند و بدين ترتيب درسفارت و تشريفات هم تقدمى براى خود قايل گرديدند.8 در صحنه سياست هم هيأت رهبرى اروپايى و اتفاق پنج گانه9 و سازش اروپايى عملا بر اوضاع مسلط بوده و جريان امور را به نفع خود ترتيب مى دادند.10

در سازمان ملل متحد اصل تساوى مفهومى است كه به طور مكرر در منشور آن مطرح گرديده است. در مقدمه منشور ملل متحد11ملت ها اعلام كرده اند كه به تساوى حقوق ميان ملت ها اعم از كوچك و بزرگ ايمان دارند.

در بند 2 ماده 1 منشور نيز مبناى توسعه روابط دوستانه در بين ملل، احترام به اصل تساوى حقوق و خودمختارى ملل قلمداد گرديده است. در حالى كه توسعه روابط دوستانه از جمله مقاصد ملل متحد به شمار آمده است.

در ماده 2 منشور، سازمان ملل متحد و اعضاى آن در تعقيب اهداف و مقاصد منشور، كه در ماده 1 ذكر گرديده است، متعهد گرديده اند بر طبق اصل تساوى در حاكميت كليه اعضا گام بردارند.12 در همين ماده و در بندهاى 2 و 3 و 4 به طور مكرر تعبير «كليه اعضا» به كار رفته كه حاكى از عنايت به اصل تساوى ملت ها و دولت هاست. هر چند چنين تعبيرى و يا تعبيراتى نظير آن در ديگر مواد منشور از جمله فصل ششم و هفتم به حدى ذكر گرديده كه مايه دلگرمى ملت ها محسوب مى شود و به آنان اين روحيه را تزريق مى كند كه اساساً بناى منشور جز بر تساوى نيست.

اما آيا اين اصل در مسائل اساسى مانند استقرار صلح و امنيت بين المللى به طور جدى دنبال شده است؟ فصل پنجم منشور ملل در مورد شوراى امنيت، كه طبق مواد همين فصل متصدى اوليه استقرار صلح و امنيت بين المللى است، مى تواند ما را در يافتن پاسخ به اين سؤال يارى كند؟ در اين فصل به تركيب اعضاى شوراى امنيت، كه متشكل از پانزده عضو مى باشد، اشاره شده است. پنج عضوِ دايم آن را دولت هاى قدرتمند جهانى تشكيل مى دهند كه در رأى دادن نسبت به مسائل مربوط به صلح و امنيت جهانى از اولويت و امتياز فوق العاده اى برخوردارند. بحث عضويت دايم و امتياز وتو و سهم كشورهاى در حال توسعه در شوراى امنيت، اين سؤال را به طور جدى مطرح مى كند كه آيا ساختار سازمان ملل ساختارى متكى بر قدرت نيست؟ آيا با وجود چنين وضعيتى كه در منشور نهادينه شده است، باز هم مى توان سخن از تساوى در منشور به ميان آورد و بر آن پاى فشرد؟

بنابراين، بررسى امتياز وتو به عنوان مهم ترين نماد عدم تساوى در ساختار منشور ملل متحد و سهم كشورهاى در حال توسعه در شوراى امنيت به عنوان نظام اجرايى منشور ملل متحد، ضرورتى است كه به آن خواهيم پرداخت.

نظام امنيت دسته جمعى منشور و امتياز وتو

مشكل واقعى در نظام اجرايى سازمان ملل متحد كه هر اقدام شوراى امنيت بر اساس مفاد فصل هفتم را تحت تاثير قرار مى دهد، بند 3 ماده 27 منشور است كه مى گويد: «تصميمات شوراى امنيت راجع به ساير مسائل (غير مربوط به آيين كار) با رأى مثبت 9 عضو، كه شامل آراى تمام اعضاى دايم باشد، اتخاذ مى گردد.» و طبق ماده 23، اعضاى دايم عبارتند از: چين، فرانسه، بريتانيا، اتحاد شوروى (سابق) و ايالات متحده. اين بدان معنى است كه براى فعاليت اجرايى فصل هفتم، موافقت هر پنج عضو دايمى ضرورت دارد.

همان طور كه پيش تر اشاره شد، نظام امنيت دسته جمعى اساساً براى مقابله با عنصر عدم تمركز در نظام اجرايى بين المللى اتخاذ شده بود. در حالى كه به گفته مورگنتا13«وتو با توجه به اين كه عملكرد نظام اجرايى قانون سازمان ملل را منوط به اراده هر يك از اعضاى دايمى آن مى كند، اصل عدم تمركز را بار ديگر وارد اين نظام مى كند.» و اين مسأله اى است كه براى كشورهاى ضعيف خوشايند نيست.

سران جنبش غيرمتعهد در نشست خود، كه در سال 1973 در الجزاير برگزار شد، در بيانيه اى بى اعتنايى نسبت به تصميم هاى سازمان ملل، تمايل قدرت هاى بزرگ به انحصارى كردن فعاليت هاى سازمان و غير فعال كردن يا منحرف كردن آن به نفع خود و نيز نقض ماهيت جهانى سازمان را محكوم كردند. افزون بر آن، اجلاس سران اعلام نمود كه كشورهاى غيرمتعهد به منظور فراهم آوردن تغيير در روابط بين المللى در جهت دموكراسى و برابرى تمام كشورها و نيز تأمين اين هدف، كه اتخاذ تصميم نسبت به كشورهاى بزرگ و كوچك با مشاركت كامل آن ها و به صورت برابر باشد، به اقدامات خود ادامه مى دهند. قدرت برتر نيروى متحده جهانى متشكل از همه كشورهاى عضو سازمان ملل متحد، امكان صلح و امنيت بين الملل را فراهم مى كند.14

منشور ملل متحد ضمن قبول نظام امنيت دسته جمعى به عنوان راه حل حفظ صلح، در موارد 24 تا 27 مسؤوليت اوليه حفظ صلح را بر عهده شوراى امنيت گذاشته و امتياز وتو را نيز در آن گنجانيده است. در ذيل به بررسى اين مسأله كه از موارد بسيار مهم ايراد كشورهاى در حال توسعه به نظام اجرايى سازمان ملل متحد است، مى پردازيم.

الف ـ روند شكل گيرى امتياز وتو

انديشه قايل شدن امتياز وتو از آنجا ناشى گرديد كه اعضاى دايم شوراى امنيت معتقد بودند به عنوان قدرت هاى بزرگ مسؤوليت حفظ صلح و امنيت را دارا هستند، از اين رو، هيچ يك از آن ها نبايد با رأى شوراى امنيت مجبور به اقدامى گردند كه با آن موافق نيستند. هنگامى كه منشور به تصويب رسيد، جامعه بين الملل تحت سلطه قدرت هاى متفق جنگ جهانى دوم قرار داشت و لذا نظام حقوقى اى كه در منشور پيش بينى گرديد، بر اين فرض استوار بود كه ميان قدرت هاى مزبور در مسائل مربوط به حفظ صلح و امنيت بين المللى، اتفاق آرا و اجماع وجود خواهد داشت. بدين ترتيب، هر چند اختلاف نظر قدرت هاى بزرگ در موارد خاص در امور امنيت جمعى پيش بينى شده بود، ولى بر ضرورت توافق ميان آن ها در مورد مسائل ماهوى تأكيد مى شد.

البته، وقايع بعدى و بروز اختلاف ميان شوروى (سابق) و كشورهاى غربى، به ويژه در دوران جنگ سرد، نشان داد كه فرض مزبور مبنى بر وجود توافق و هماهنگى ميان اعضاى دايمى شوراى امنيت براى حفظ صلح، درست نبوده است، به طورى كه پس از چندى كه شوروى در يك طرف و چهار عضو ديگر در طرف مقابل جبهه گيرى كردند. و در نتيجه، شوراى امنيت براى استفاده از نيروى نظامى، اعمال تحريم هاى اقتصادى و يا اقدامات ديپلماتيك عملاً از قدرت محدودى برخوردار بود.15

ب ـ توجيه حقانيت امتياز وتو

طرفداران امتياز وتو در توجيه چنين حقى به دلايلى تمسك جسته اند. اين دلايل و توجيهات را مى توان در دو بخش «استدلالات حقوقى» و «استدلالات سياسى» به طور جداگانه مطرح كرد.

1ـ استدلالات حقوقى:

اول. مطابق اصل برابرى حق و تكليف، بديهى است كشورهايى كه وظايف بيش ترى را تحمل مى كنند، از حقوق بيش ترى برخوردار باشند. به عبارت ديگر، اگر اين دولت ها با دولت هايى كه نقش و وظايف كم ترى در صحنه روابط بين المللى ايفا مى كنند از حقوق مساوى برخوردار باشند، اين خود بى عدالتى و نفى تساوى است. بنابراين، مقتضاى برابرى حق و تكليف، امتياز وتو براى دولت هايى در نظر گرفته شد كه طبق ماده 106 منشور ملل متحد به عنوان امضاكنندگان «اعلاميه چهارملت» (امريكا، انگليس، شوروى، چين و سپس فرانسه) موظف گرديدند تا زمان لازم الاجرا شدن قراردادهاى مذكور در ماده 43، حفظ صلح و امنيت بين المللى ايفاى نقش نمايند. از اين رو، امتياز وتو براى آنان مبناى حقوقى دارد.

دوم. اعطاى امتياز وتو به اعضاى دايم شورا مبتنى بر وجود عنصر رضايت بوده است، زيرا دولت هاى عضو ملل متحد با رضايت چنين حقى را به دولت هاى مزبور اعطا كرده اند. البته، مى توان زمينه اعطاى چنين حقى را شرايط و اقتضاءات سياسى آن مقطع تاريخى دانست; يعنى «كشورهاى كوچك و متوسط در هنگام تصويب منشور در سال 1945، كه از دو جنگ جهانى وارهيده بودند، چنين امتيازى را به قدرت هاى بزرگ دادند تا آنان را، در قالب سازمان بين المللى جديدى كه تشكيل مى گرديد، از خطرات عمده جنگ جهانى ديگرى حفظ كنند.»16

سوم. اگر بپذيريم كه يكى از اهداف منشور سازمان ملل متحد و بلكه مهم ترين هدف آن حفظ صلح و امنيت بين المللى است،17پذيرش امتياز وتو براى دولت هاى بزرگ در راستاى اهداف منشور ملل متحد بوده است; زيرا وجود چنين حقى مانع درگيرى و جنگ ميان قدرت هاى بزرگ است، خصوصاً كه سلاح هاى هسته اى آن ها در يك جنگ فراگير و خانمان سوز، جهان بشرى و جامعه بين المللى را تهديد مى كند، چنان كه عملاً نيز در دوره جنگ سرد، امتياز وتو مانع وقوع جنگ بين آن ها شد و از خروج قدرت هاى بزرگ از سازمان ملل نيز جلوگيرى كرد.18

2ـ استدلالات سياسى:

اول. طرفداران امتياز وتو معتقدند كه اين حق را نبايد به عنوان عامل بازدارنده اى در اجراى وظايف شوراى امنيت در راستاى حفظ صلح و امنيت بين المللى تلقى كرد; زيرا حتى اگر امتياز وتو نيز وجود نداشت قدرت هاى بزرگ احتمالاً براى تحقق اهداف خويش به عوامل ديگرى متوسل مى شدند.19

دوم. در صورت فقدان امتياز وتو، امكان خروج هر يك از اعضاى دايم و قدرتمند سازمان ملل متحد از اين سازمان وجود داشت و اين كناره گيرى و انزوا مى توانست منشأى براى تهديدها و خطرات بعدى باشد كه از ناحيه آن قدرت هاى بزرگ به وجود مى آمد; مانند آنچه در مورد آلمان اتفاق افتاد.20

سوم. وجود امتياز وتو موجب تعادل و توازن بين كشورهاى كوچك و كشورهاى بزرگ مى شود; زيرا از آنجايى كه در مجمع عمومى، كشورهاى كوچك و بزرگ از تساوى حق رأى برخوردارند، به طورى كه كشورهاى بسيار كوچكى مثل «كومور» و «سيشل» همان قدرت رأيى را دارند كه چين يا امريكا دارا مى باشند، با امتياز وتوى شوراى امنيت، كشورهاى بزرگ كه در عرصه بين المللى نقش مهم ترى دارند، داراى حق ويژه مى شوند و بدين سان، تعادل برقرار مى گردد.

چهارم. مشكل اصلى در وجود امتياز وتو نيست، بلكه در عدم تفاهم قدرت هاى بزرگ در خصوص مسائل عمده و در ارتباط با جنگ و صلح مى باشد. در اين زمينه، دولت رومانى ضمن بر شمردن اهميت نقش شوراى امنيت در روابط بين المللى مى گويد: «در شرايط فعلى بين المللى ضرورى است كه امتياز وتو در شوراى امنيت حفظ شود. در عين حال، به نظر ما اين حق نبايد مورد سوء استفاده قرار گيرد و نبايد از آن با اين ديدگاه استفاده شود كه منافع خاص برخى از كشورها را در جهتى كه منطبق با مقاصد جديد صلح نيست تأمين نمايد.» از اين رو، امتياز وتو را نمى توان علت انگاشت، بلكه خود معلول مسائلى است كه از حاكميت «سياست قدرت» در جهان ناشى مى شود.21

پنجم. از آنجا كه هر يك از پنج قدرت بزرگ براى خود نظرى جداگانه و منافعى خاص دارند و طبعاً كشورهاى ديگر نيز هر كدام تابع يكى از آن نظرها هستند، بنابراين وقتى اعضاى دايم شوراى امنيت با هم به توافق برسند، تمامى كشورهاى عضو، به لحاظ وتويى كه هر يك از اعضاى دايم دارند، مطمئن خواهند بود كه راه حل مورد نظر كشورهاى عضو دايم شورا در مورد يك مسأله، از نظر سياسى و بين المللى معقول و موجه است.22

ج ـ دلايل ردّ امتياز وتو

در اين قسمت نيز دلايل را مى توان در دو بخش مجزاى حقوقى و سياسى دسته بندى كرد:

1ـ استدلالات حقوقى:

اول. مخالفان امتياز وتو كه اكثراً از كشورهاى جهان سوم مى باشند، بر اين عقيده اند كه امتياز مذكور با اصل حقوق برابر كشورها در مجامع بين المللى در تعارض مى باشد; چنان كه بند 3 ماده يك منشور ملل متحد يكى از اهداف ملل متحد را توسعه روابط دوستانه بر مبناى احترام به اصل تساوى حقوق ملل بر مى شمرد و در بند يك ماده 2 بيان مى دارد كه سازمان بر مبناى اصل تساوى حاكميت كليه اعضاى آن قرار دارد.

دوم. از آن جا كه امتياز وتو عملكرد نظام اجرايى سازمان ملل را منوط به اراده هر يك از اعضاى دايمى مى كند، «امكان اقدامات متمركز در جهت اجراى قانون عليه هر يك از اعضاى دايمى از بين مى رود... و بدين ترتيب، حتى از طرح مسائلى از اين قبيل ممكن است جلوگيرى شود.»23 به تعبير ديگر، بند 3 ماده 27 منشور، قدرت هاى بزرگ را فراتر از اقدامات اجرايى مبتنى بر فصل هفتم منشور قرار مى دهد و اين مسأله مغاير با اصل تساوى دولت ها است كه مورد تأكيد منشور ملل متحد است.

سوم. در مورد استدلال نخست در توجيه حقوقى امتياز وتو، كه به اصل برابرى حق و تكليف تمسّك جست، بايد گفت: دولت هاى بزرگ با اختيار و انتخاب خويش زير بار تكاليف مندرج در ماده 106 منشور رفته اند و ملت هاى جهان چنين تكليفى را به آنان تحميل نكرده اند، تا در قبال آن موظف باشند اصول مسلم منشور را معامله نمايند. در واقع، اصل تساوى ملت ها در منشور در درجه اى از اهميت قرار دارد كه اگر با امتياز وتو متأثر گرديده است، تنها به دليل ضرورت هاى موجود سياسى مى تواند توجيه گردد.

چهارم. اگر عنصر رضايت موجب تعلق امتياز وتو به اعضاى دايم شوراى امنيت باشد، در صورتى اين مبنا صحيح است كه موجد حق را «توافق» بدانيم، اما اگر منشأ حق را امرى غير از توافق بدانيم، ديگر چنين استدلالى موجّه نخواهد بود، خصوصاً حقى مانند وتو كه نوعى ولايت و حاكميت در مفهوم آن نهفته است.

پنجم. وجود امتياز وتو از نظر حقوق مذهبى نيز داراى اشكال است; زيرا با قاعده «نفى سبيل» كه از اصول حقوقى اسلام است در تعارض مى باشد. قرآن كريم، كه بيش از يك ميليارد مسلمان در جهان به آن متعهد هستند، هر گونه معاهده ميان مسلمانان و ساير ملل جهان را، كه متضمن سلطه و رابطه غير متوازن به نفع كفار باشد منع نموده و مى فرمايد: «كافران هيچ سلطه اى بر مؤمنان نخواهند داشت.»24 در حالى كه، كشورهاى قدرتمند غيرمسلمان، با برخوردارى از امتياز وتو در شوراى امنيت سازمان ملل، عملاً در مورد سرنوشت كشورهاى مسلمان تصميم گيرى مى نمايند. در همين زمينه رهبر معظم انقلاب آية اللّه خامنه اى در اجلاس هشتم سران كشورهاى اسلامى در تهران، بر لزوم بهبود جايگاه كشورهاى اسلامى در سازمان ملل متحد تأكيد كردند و خواستار لغو امتياز وتو يا دست كم عضويت نماينده كشورهاى اسلامى به عنوان يكى از اعضاى دايم شوراى امنيت شدند.

2ـ استدلالات سياسى

اول. اگر اعضاى شوراى امنيت با توجه به بند 3 ماده 27 منشور عملاً بتوانند تصميمات شورا را اجرا نمايند، اين امر تنها در شرايط غيرعادى و عليه دولت هاى كوچك و متوسط كه از اعضاى دايم شوراى امنيت نيستند و نمى توانند از طريق امتياز وتو مانع از اقدمات اجرايى متمركز شوند امكان پذير خواهد بود.

امروزه با توجه به بنيان سياست بين الملل، بسيارى از قدرت هاى كوچك و متوسط، متحدان نزديك قدرت هاى بزرگى هستند كه در صحنه جهانى تفوق دارند. از اين رو، بدون تشويق يا تأييد آن ها كم تر مى توانند مرتكب نقض حقوق بين الملل شوند كه نياز به اقدامات اجرايى مبتنى بر فصل هفتم منشور باشد. تصويرى كه منشور ملل متحد ارائه مى كند، هر چند به سمت يك نظام امنيت دسته جمعى بر طبق فصل هفتم منشور پيش رفته، لكن بند 3 ماده 27 عملاً آن را خنثى كرده است. بنابراين، مى توان گفت از نظر عملكرد واقعى، تفاوتى با حقوق بين الملل عرفى ندارد، بلكه تفاوت در توانايى هاى بالقوه آن است كه در شرايط فعلى جهان امكان تحقق آن بسيار كم است.25

دومـ مخالفان امتياز وتو معتقدند ايجاد چنين حقى كارايى شوراى امنيت را محدود كرده است; زيرا فعاليت شوراى امنيت به نحوى كه بنيانگذاران سازمان ملل متحد در نظر داشته اند عملاً به علت استفاده بى مورد اعضاى دايم آن از وتو و عدم وجود اتفاق رأى ميان آنان در مواردى همچون; تهديد عليه صلح، نقض صلح و يا اقدام به تجاوز، فلج شده است. ايشان به موارد متعددى كه استفاده از امتياز وتو مانع از ايفاى وظيفه شوراى امنيت گرديده است اشاره نموده و نمونه هاى زيرا را ذكر مى كنند:26

الف) در ماجراى مجارستان در سال 1956، كميته بازرسى و تحقيق به دليل وتوى شوروى اجازه هيچ گونه اقدامى نيافت.

ب) در واقعه كانال سوئز در سال 1956، قطعنامه مربوط به قطع كمك اعضاى سازمان ملل متحد به اسرائيل، كه در پى حمله به مصر و برقرارى آتش بس در شوراى امنيت تنظيم شده بود، توسط انگلستان و فرانسه وتو گرديد.

ج) در مسأله افغانستان در سال 1979 كه مورد تجاوز ارتش شوروى قرار گرفت، قطعنامه مربوط به تقاضاى خروج سربازان شوروى از افغانستان توسط شوروى وتو گرديد.

د) در قضيه گرانادا در سال 1983 پس از تجاوز نظامى امريكا به اين كشور، طرح محكوميت عمليات نظامى در گرانادا، به دليل تعارض آشكار با حقوق بين الملل و استقلال و حاكميت و تماميت ارضى گرانادا، توسط امريكا وتو شد.

سوم. امتياز وتو عملاً به مانعى فراروى كشورهاى در حال توسعه و ضعيف در مقام احقاق حقوق آنان تبديل شده است. به طورى كه هر زمانى تأثيرگذارى اين گروه از كشورها بر شوراى امنيت بيش تر شده، ميزان استفاده از وتو نيز افزايش يافته است. به عنوان مثال، كليه قطعنامه هايى كه در دهه هاى سوم و چهارم فعاليت سازمان ملل (1965ـ 1985) وتو گرديده، از حمايت كشورهاى جهان سوم برخوردار بوده است.

در اين دو دهه شاهد افزايش اعضاى شوراى امنيت از يازده عضو به پانزده عضو و نيز فزونى كشورهاى جهان سوم هستيم و همين امر قدرت هاى غربى را در ارتباط با دو موضوع مهم، يعنى جنوب افريقا و فلسطين، در موضع انفعالى قرار داده، به طورى كه امريكا در برابر ابتكار كشورهاى غير متعهد در مورد تأكيد بر حقوق فلسطينى ها درباره اتخاذ راه حلى براى پايان بخشيدن به مناقشه، در سال هاى 1972 و 1973 دو بار از امتياز وتو استفاده كرد.27

در خلال سال هاى 1975 تا 1984 امريكا بيش از ساير قدرت ها از وتو استفاده كرد. اين كشور، هشت پيش نويس قطعنامه در مورد مسأله فلسطين، سه قطعنامه درباره تجاوز اسرائيل به لبنان در سال 1982، يك قطعنامه مربوط به استقلال جنوب لبنان توسط اسرائيل و يك قطعنامه مربوط به محكوم نمودن اسرائيل در حملات قبلى آن در سال 1977 را وتو كرد. امريكا، انگلستان و فرانسه در مورد جنوب افريقا تفاهم كامل داشتند، به طورى كه هر سه كشور به اتفاق، نه فقره پيش نويس قطعنامه را در فاصله سال هاى 1975 تا 1981 وتو نمودند. اين سه كشور همچنين قطعنامه محكوميت افريقاى جنوبى را براى تجاوز به آنگولا در سال 1981 وتو كردند.28

در ارتباط با مسائل امريكاى مركزى نيز شاهد نگرانى فزاينده امريكا و به تبع آن وتوهاى اعمال شده از سوى اين كشور هستيم. اين كشور قطعنامه هاى مربوط به عمليات نظامى خود در هندوراس در سال 1982، تجاوز به گرانادا در سال 1983، و مين گذارى بنادر نيكاراگوئه در سال 1984 را وتو كرد. همچنين در مورد پذيرش ويتنام و آنگولا به عنوان عضو سازمان ملل متحد، امريكا شش بار از امتياز وتو استفاده كرد.29

چهارم. همان گونه كه از برخى استدلالات موافقان برمى آيد، علت اصلى دفاع آن ها از چنين حقى، استناد به واقعيات روابط بين المللى است. در جايى كه خواسته همه انسان ها و دولت هاى آزاده، تحقق حقيقت و عدالت است، آيا سزاوار نيست كه به جاى تسليم شدن در برابر واقعيت، زمينه هاى تحقق عدالت و حقيقت فراهم گردد؟ اگر در دوران حاكميت انديشه قدرت، چنين حقى به برخى كشورها اعطا گرديده، آيا بشريت آن قدر پيشرفت نكرده است كه به حاكميت انديشه منطق و حقيقت و عدالت روى آورد؟ آيا وقت آن نرسيده كه تناقض موجود در منشور، كه معتبرترين سند براى روابط بين المللى است، برطرف گردد و اهداف منشور فداى مصالح قدرت ها نگردد؟ البته، به نظر مى رسد كسانى كه با چنين استدلالى به دفاع از چنين حقى برآمده اند، خود نيز به استحقاق قدرت هاى بزرگ بر استفاده از امتياز وتو اعتقاد نداشته باشند و صرفاً كوشيده اند خود را با اين وضعيت وفق دهند.

پنجم. چنان كه استدلال سوم موافقان بيان مى كند، عدم بازدارندگى امتياز وتو از اجراى وظايف شوراى امنيت، با توجه به وجود عوامل ديگرى كه قدرت هاى بزرگ براى رسيدن به اهداف خويش به آن ها متوسل مى شوند توجيه مى گردد. در حالى كه صرف امكان دستيابى قدرت هاى بزرگ به وسايلى غير از امتياز وتو براى نيل به اهدافشان، دليلى بر اعطاى اين امتياز به آن ها نمى باشد.

ششم. قدرتمند بودن برخى از كشورها نبايد دليل موجهى در جهت حذف اصل تساوى منشور گردد; زيرا اساساً اصل تساوى با توجه به اين واقعيت شكل گرفته است و بايد به دولت ها، قطع نظر از درجه قدرت و نفوذشان، حقوق مساوى اعطا گردد.30

هفتمـ در استدلالات موافقان، سوءاستفاده از امتياز وتو ناشى از حاكميت «سياست قدرت» قلمداد گرديده است. در حالى كه، واقعيت آن است كه هم اصل وجود چنين امتيازى و هم سوء استفاده از آن ناشى از سياست قدرت مى باشد.

در خاتمه تذكر اين نكته ضرورى است كه چون نظام امتياز وتو ناشى از نوعى تفكر قيموميت ارزيابى مى شود، چنان كه رئيس جمهور وقت امريكا صراحتاً با استناد به نظام قيموميت در حقوق داخلى، ضرورت اين نظام واستمرار آن را در نظام بين المللى گوشزد كرده، اكنون كه آن نظام از ميان برداشته شده است به نظر مى رسد بايد به تدريج به سمت حذف نظام امتياز وتو گام برداشت.

كشورهاى در حال توسعه و نمايندگى عادلانه در شوراى امنيت

وجود امتياز وتو در شوراى امنيت و نيز لزوم تناسب تعداد اعضاى اين شورا نسبت به مجموع اعضاى سازمان ملل متحد، تلاش كشورهاى در حال توسعه را به منظور مقابله با اين نقيصه به دنبال داشته است. مسأله نمايندگى عادلانه شوراى امنيت و افزايش اعضاى آن، نخست به عنوان موضوع بحث در مجمع عمومى سال 197931 مطرح گرديد. مبتكران اصلى اين پيشنهاد (نمايندگان الجزاير، آرژانتين، بنگلادش، يونان، گويانا، هند، مالديو، نپال، نيجريه و سريلانكا)، ابتكار عمل مشترك خود را اين گونه توجيه كردند كه تعداد نمايندگان كشورهاى غير متعهد و توسعه نيافته در يكى از اركان عمده سازمان ملل كافى نمى باشد.32 از ديدگاه آنان، نظر به اين كه تعداد اعضاى جديد سازمان ملل از سال 1965، ـ كه اعضاى شورا از يازده عضو به پانزده عضو افزايش يافت، به طور چشم گيرى افزايش يافته، شورا امنيت نماينده همه اعضا نيست. در سال 1979 مجمع عمومى تصميم گرفت مسأله را در دستور جلسه موقت اجلاس بعدى خود بگنجاند. از اين رو، طرح قطعنامه پيشنهادى و ساير مذاكرات توضيحى رابه آن اجلاس ارسال داشت. از آن پس، هر ساله رويه مشابهى تا سال 1992 دنبال شد.33

در سال هاى 1993، 1994 و 1995 نيز اين مسأله، موضوع مذاكرات و تصميماتى از سوى مجمع گرديده است و در خلال مذاكرات و اظهار نظرهاى كتبى كشورها، علاوه بر نمايندگى عادلانه در كرسى هاى غير دايم شوراى امنيت، مسأله افزايش تعداد اعضاى دايمى شوراى امنيت و مسأله امتياز وتو نيز مطرح گرديده است.34

به طور كلى، تلاش كشورهاى در حال توسعه براى احراز نمايندگى عادلانه در شوراى امنيت را مى توان به دو نوع تقسيم كرد:

1ـ گروهى از دولت هاى تأثيرگذار در اين گروه بندى، با توجه به نقش آفرينى بيش تر در روابط بين المللى، سعى دارند با تأكيد بر ملاك هايى همچون قدرت سياسى و اقتصادى، همگرايى هاى منطقه اى، جمعيت زياد، و مشاركت در حفظ صلح و توزيع عادلانه جغرافيايى، خود را در گروه اعضاى دايم شوراى امنيت جاى دهند. هند، برزيل، اندونزى، مصر و نيجريه بيش از ديگران با تكيه بر اين ملاك ها با انجام يك ائتلاف آشكار براى دستيابى به اين هدف تلاش مى كنند.35

ورود جمهورى خلق چين، به شوراى امنيت به عنوان يكى از پنج عضو دايمى را مى توان در زمره اين تلاش ها محسوب كرد. كشورهاى عضو جنبش عدم تعهد به عنوان يك مجموعه در راستاى حمايت از عضويت دايم كشورهاى ديگرى غير از كشورهاى كنونى داراى امتياز وتو، گام برداشته اند. به عنوان مثال، مى توان به اعلاميه سياسى اجلاس 1976 سران در «كلمبو» اشاره كرد كه در آن آمده است: «كنفرانس از اين كه يك كشور عضو به واسطه سوء استفاده از قدرت وتو از پذيرش كشورهايى كه كاملاً واجد شرايط احراز چنين مقامى هستند جلوگيرى كرده بود عميقاً اظهار تاسف نمود.»36

در همين زمينه و در جهت اعطاى نقش شايسته به كشورهاى در حال توسعه به طور عام و كشورهاى اسلامى به طور خاص در روند تصميم سازى بين المللى، مى توان به اجلاس هشتم سران كشورهاى اسلامى در تهران اشاره كرد. در اين اجلاس حضرت آية الله خامنه اى، در سخنان افتتاحيه خود بر لزوم بهبود جايگاه كشورهاى اسلامى در سازمان ملل تأكيد كردند و خواستار عضويت نماينده كشورهاى اسلامى عضو سازمان به عنوان يكى از اعضاى دايم شوراى امنيت شدند. در ماده 22 بيانيه نهايى اين اجلاس نيز از دبير كل سازمان ملل دعوت شده كه اصلاح سازمان ملل را به نحوى پيگيرى كند كه حداكثر دمكراتيزه شدن تصميم گيرى در درون نظام سازمان ملل تضمين گردد. در اين زمينه، بر لزوم استيفاى نقش و جايگاه مؤثرتر و عادلانه تر مجموعه اعضاى سازمان كنفرانس اسلامى در ارگان هاى سازمان ملل، خصوصاً شوراى امنيت تأكيد شده است.

«پايه نظريه نمايندگى عادلانه كشورها در ] عضويت دائم و غير دايم [شوراى امنيت، ماده 24 منشور است; چرا كه شوراى امنيت بر مبناى آن، مسؤوليت اصلى حفظ صلح و امنيت بين المللى را بر اساس نمايندگى از سوى ملل متحد ايفا مى كند. هر چند از ديدگاه حقوقى افزايش اعضاى ملل متحد خللى به اعتبار ماده 24 وارد نمى سازد; زيرا هر عضو جديد با پذيرش منشور در كل و از جمله ماده 24 به جرگه ملل متحد مى پيوندد، اما غفلت از مبانى اى كه وجود قاعده اى حقوقى را ايجاب كرده است، در نهايت موجب تزلزل در اعتبار قاعده مى شود. بر اين اساس، بيش تر دولت هايى كه خواهان تغيير ساختار شوراى امنيت و افزايش اعضاى آن هستند، بازتاب نمايندگى عادلانه در شوراى امنيت را از جمله دلايل خويش مطرح مى كنند.»37

2ـ تلاش ديگر در اين ارتباط را مى توان در قالب درخواست افزايش اعضاى غيردايم شوراى امنيت متناسب با افزايش اعضاى ملل متحد ارزيابى كرد.

طبق ماده 23 منشور ملل متحد، مجمع عمومى بايد در انتخاب اعضاى غير دايمى شوراى امنيت، در درجه اول مسأله حفظ صلح و امنيت بين المللى و ساير اهداف سازمان ملل و در درجه بعد، توزيع عادلانه كرسى هاى شورا را از لحاظ جغرافيايى مدنظر قرار دهد.

پروفسور ويرالى مى گويد: مجمع عمومى براى انتخاب اعضاى غيردايم شورا به جاى ملاك «جغرافياى فيزيكى» ملاك ظريف ترى يعنى «جغرافياى سياسى» را برگزيده است كه اعمال قاعده فوق با توجه به اين كه انتخاب اعضاى غير دايم بايد «عادلانه» باشد، چندان ساده نيست.38 برخى از صاحب نظران39 فزونى چشم گير اعضاى ملل متحد را، كه طى چهار دهه گذشته بيش از سه برابر افزايش يافته است، منشأ درخواست نمايندگى عادلانه در شوراى امنيت مى دانند كه اگر طى سال هاى آغازين، تناسب بين اعضاى شوراى امنيت و تمام اعضاى ملل متحد يك به پنج بود، به تدريج رقم اخيرافزايش يافته تا جايى كه امروزه اين نسبت به حدود يك به سيزده رسيده است. چنان كه نسبت اعضاى دايم به كل ملل متحد در سال هاى آغازين يك به ده بود، اما در سال هاى اخير اين نسبت به حدود يك به 37 رسيده است.

مرجع احراز نقض يا تهديد صلح و امنيت بين المللى

مطابق ماده 39 منشور ملل متحد، شوراى امنيت تنها ركن صلاحيت دار سازمان ملل متحد براى تشخيص و احراز نقض يا تهديد صلح و امنيت بين المللى يا عمل تجاوزكارانه است و مطابق ماده 42 منشور، شوراى امنيت مى تواند به وسيله نيروهاى هوايى، دريايى يا زمينى به اقدامى كه براى حفظ صلح و امنيت بين المللى ضرورى است، مبادرت ورزد. سپردن تفسيرِ حدود صلاحيت شورا به خود آن شورا، خطراتى براى جامعه جهانى و خصوصاً كشورهاى ضعيفى كه احتمالاً با عضوى از اعضاى دايم رابطه اى خصمانه دارند، به دنبال خواهد داشت. بر همين اساس، تحولاتى كه در نحوه صدور مجوز توسل به زور، بهره گيرى از نيروهاى حافظ صلح و نيز مداخلات بشردوستانه در سال هاى پس از جنگ سرد، از سوى شوراى امنيت صورت گرفته، موجب اشاعه انديشه نامحدود تلقى كردن صلاحيت شوراى امنيت براى حفظ صلح و امنيت بين المللى گرديده است. ايجاد و اشاعه اين نظريه در دهه اخير، بازتاب نقض مكرر اصول عدالت و حقوق بين الملل و حتى ناديده گرفتن اصول پذيرفته شده منشور ملل متحد توسط شوراى امنيت بوده است.40 اين وضعيت موجب بروز نوعى عملكرد از شوراى امنيت گرديده كه به تلقى برخى، اين شورا را به ابزارى جهت مشروعيت بخشيدن به اقدامات مغاير با منشور تبديل ساخته است و مى رود تا به يك عرف بين المللى تبديل شود.41

اساساً خط مشى دولت ها در روابط بين المللى را سياست خارجى آن ها تعيين مى كند و سياست خارجى هر دولتى تابعى از منافع ملى و شخصى دولت هاست. بديهى است كه هر دولتى براى رسيدن به اهداف سياست خارجى خود امكان دارد از هر وسيله اى استفاده نمايد. از اين رو، اعطاى صلاحيت تشخيص منافع عام جهانى به دولت هاى خاص و معدود كه احياناً خود موجب به خطر افتادن منافع جهانى و يا ملى ديگران مى باشند، از مبناى معقولى برخوردار نيست. از آن جايى كه مطابق منشور ملل متحد، اقدامات شوراى امنيت در راستاى تأمين صلح و امنيت جهانى، از سوى ملل متحد قلمداد شده است، مناسب تر آن بود كه ساز و كار تشخيص وضعيت و نوع اقدام نيز به گونه اى ترتيب داده مى شد كه سهم ملل متحد در آن بيش تر ملحوظ مى گرديد. در حالى كه مطابق بند 3 ماده 11، مجمع عمومى فقط مى تواند توجه شوراى امنيت رابه وضعيت هايى كه محتمل است صلح و امنيت بين المللى را به مخاطره اندازد جلب نمايد و در صورت تعارض بين تشخيص شواى امنيت و مجمع عمومى، طبيعتاً مرجع، شوراى امنيت خواهد بود. به عنوان مثال، در قضيه بوسنى و هرزگوين42 هنگامى كه مجمع عمومى خواستار رفع تحريم تسليحاتى بوسنى و هرزگوين گرديد، تا اين كشور در استفاده از حق دفاع مشروع خود بيش از اين دچار مشكل نگردد، اين درخواست از سوى شوراى امنيت رد شد. در حالى كه جلوگيرى از نقض صلح و امنيت بين المللى اقتضا داشت تا توازن قدرت بين متخاصمين برقرار باشد; يا يوگسلاوى سابق خلع سلاح شود و يا بوسنى و هرزگوين مسلح گردد تا بتواند در برابر تهاجمات شديد صرب ها از خود دفاع كند. اين امر از آنجا ناشى مى شود كه مجرى خود مفسر است، در حالى كه تعدد مفسر و مجرى بيش تر به احتياط نزديك است. از سوى ديگر، مطابق ماده 24 منشور ملل متحد، شورا موظف است «از طرف ملل متحد» به وظايف خود بپردازد. اين نمايندگى مناسب با اين مقوله است كه موارد اقدام شورا و نحوه آن از سوى ملل متحد شناسايى و معرفى گردد. به عنوان مثال، واگذارى اين تشخيص به مجمع عمومى مانع از آن خواهد گرديد كه احياناً اقدامات و تصميمات شوراى امنيت با خواست عمومى دولت ها در تعارض باشد.

شوراى امنيت; نهاد سياسى يا قضايى؟

مطابق ماده 39 منشور ملل متحد، شوراى امنيت وجود هر گونه تهديد عليه صلح، نقض صلح يا عمل تجاوزكارانه را احراز و توصيه هايى خواهد نمود يا تصميم خواهد گرفت كه براى حفظ يا اعاده صلح و امنيت بين المللى بايد چه اقداماتى بر اساس مواد 41 و 42 انجام شود. طبق ماده 41 و 42 نحوه اين اقدامات نيز، كه شامل اقدامات غير نظامى و نظامى است، بنا به تشخيص شوراى امنيت مشخص خواهد بود.

برن هارد گريف راس در مقاله خود با عنوان «جرايم بين المللى و امنيت دسته جمعى» بيان مى دارد كه تشخيص اقدام غيرقانونى و اسناد آن به يك دولت، نقش و وظيفه قانونى تلقى مى شود كه بايد توسط دادگاه اجرا شود، در حالى كه اجراى عمليات شوراى امنيت، بر اساس فصل هفتم منشور، منحصراً به عنوان ملاك امنيت دسته جمعى كه توسط يك نهاد سياسى سازمان ملل صورت خواهد پذيرفت تفسير مى شود.43 وى در ادامه همين مقاله آورده است: اعضاى ديوان دايمى بين المللى دادگسترى، در يك نشست داخلى پرسيدند: آيا نقش اساسى آمرانه اى كه به شوراى امنيت در ارتباط با حفظ صلح و امنيت بين المللى داده شده، ديگر چيزى براى كميسيون، كه در ارتباط با موضوع تحت رسيدگى بررسى كند، باقى گذاشته شده است؟44

ريشه اين اشكال را مى توان در اين دانست كه در منشور ملل متحد و در تركيب شوراى امنيت اهرمى براى نظارت حقوقى نسبت به تصميمات شوراى امنيت پيش بينى نشده است. از اين رو، نبايد اين شورا آزاد و مختار باشد كه در حيطه اى كه طبيعتى حقوقى و قضايى دارد وارد شود و نظام امنيت جمعى سازمان ملل متحد را به سمتى كه خود تشخيص مى دهد، هدايت كند. «شوراى امنيت يك نهاد سياسى است كه مسؤوليت اوليه حفظ صلح به او اعطا شده است. جلوگيرى يا متوقف كردن فعاليت هاى نظامى بين دولت ها به منظور حفظ يا اعاده صلح از ابتدا يك عمل پليسى تلقى مى شده است... شوراى امنيت نه به عنوان حاكم جهانى و نه قانونگذار بين المللى و نه ضابط دادگسترى منصوب نشده است.»45

اين در حالى است كه به گفته گريف راث تشخيص تهديد صلح مطابق با ماده 39 صرفاً يك قضاوت واقعى يا سياسى نيست، بلكه يك قضاوت حقوقى نيز مى باشد. وى ادامه مى دهد: از آنجا كه صلح حقوق است، چنين تصميمى ضرورتاً تشخيص نقض يك هنجار اساسى بين المللى توسط يك دولت را در بردارد و تشخيص مورد نظر در ماده 39 هرگاه مبتنى بر رأى قضايى نسبت به چنين تشخيصى نباشد، خارج از حدود و اختيارات قانونى است.46 از سوى ديگر، حكم شوراى امنيت مستلزم حقوق جديدى است كه عبارت است از مسؤوليت بين المللى دولت ارتكاب كننده جرم بين المللى.

قدر متقين مستفاد از منشور نيز اين است كه ملل متحد نخواسته اند در عرض ديوان دايمى دادگسترى، يك نهاد حقوقى با صلاحيت هاى حقوقى و قضايى ايجاد كنند. مازاد بر اين حد متيقن نيازمند تصريحى است كه منشور ملل متحد فاقد آن است. به هرحال، احساس مرجعيت حقوقى و قضايى براى شوراى امنيت خطرى است كه مى تواند تهديدى جدى براى كليه كشورها، خصوصا كشورهاى توسعه نيافته و ضعيف، تلقى گردد.

نظام امنيت دسته جمعى و ساز و كار اثبات انطباق اقدامات آن با منشور ملل متحد

طبق بند 1 ماده 24 منشور ملل متحد، شوراى امنيت، مرجع صالح براى اقدام سريع و مؤثر به منظور حفظ صلح و امنيت بين المللى است. اما طبق ماده 25 منشور ملل متحد، اعضاى ملل متحد موافقت مى كنند كه تصميمات شوراى امنيت را بر طبق اين منشور قبول و اجرا نمايند. مفهوم مخالف اين ماده آن است كه اگر قطعنامه هاى شوراى امنيت با عدول از منشور و يا ناديده گرفتن آن همراه باشد، از اعتبار حقوقى برخوردار نخواهد بود. ماده 51 نيز اختيارات شوراى امنيت را محدود به منشور مى سازد و مى گويد: «... اين اقدامات (دفاع فردى يا دسته جمعى)، به هيچ وجه در اختيار و مسؤوليتى كه شوراى امنيت بر طبق اين منشور دارد.... تاثيرى نخواهد داشت.

بنابراين، صلاحيت شوراى امنيت محدود به حدودى است كه در منشور مقرر شده است و گرنه عبارت «بر طبق اين منشور» لغو خواهد بود. در حالى كه در تفسير متون قانونى و حقوقى يكى از نكاتى كه بايد رعايت شود اين است كه «هر قاعده بين المللى بايد به صورتى تفسير شود كه مفهومى از آن به دست آيد»47 از اين رو، هم ماده 25 و هم ماده 51 بايد مفيد اين معنا باشد كه صلاحيت شوراى امنيت را در چارچوب منشور ملل متحد محدود نمايد.

در اين رابطه، مراجعه به بند 4 قطعنامه تعريف تجاوز48 كه اين عبارت را مورد استفاده قرار داده و نيز ماده 6 ضميمه آن مفيد خواهد بود. اين ماده، تفسير موسّع از قطعنامه مزبور را به گونه اى كه مقررات منشور، از جمله مقررات مربوط به كاربرد قانونى زور، را توسعه دهد ممنوع كرده است. همچنين ماده 2 ضميمه قطعنامه فوق مقرر مى دارد: پيش دستى يك دولت در كاربرد نيروى مسلح، مغاير با منشور و نشانه اوليه اقدامى تجاوزكارانه به شمار خواهد آمد. هر چند شوراى امنيت طبق منشور مى تواند نتيجه بگيرد كه احراز وقوع تجاوز با توجه به ديگر شرايط مربوط، از جمله كافى نبودن شدت اقدامات به عمل آمده يا نتايج آن ها، قابل توجيه نيست. بر اين اساس، احراز اقدام تجاوزكارانه حتماً بايد بر طبق منشور صورت پذيرد.

از سوى ديگر، بر طبق بند 3 ماده 24 منشور، شوراى امنيت ملزم شده است كه گزارش عملكرد خود را به مجمع عمومى سازمان ملل متحد تقديم دارد. «تكليف شوراى امنيت به ارائه گزارش اقدامات خود، ناشى از قاعده اى است كه تكاليف نايب را در برابر مرجع معطى النيابة بيان مى دارد و در نظام هاى داخلى49نيز رايج است.»50 اين امر تنها با اين مطلب سازگار است كه شوراى امنيت صلاحيتى محدود به منشور دارد كه حدود آن در بند 2 ماده 24 منشور تبيين شده و مقرر گرديده است. شوراى امنيت در اجراى وظايف خود در راستاى حفظ صلح و امنيت بين المللى بر طبق مقاصد و اصول ملل متحد عمل مى كند; همان مقاصد و اصولى كه در مواد 1 و 2 منشور اعلاميه 1970 در مورد اصول حقوق بين الملل تبيين گرديده است و شوراى امنيت نمى تواند از اين حدود تخطى نمايد.

با توجه به آنچه گذشت، معلوم است كه فى حد نفسه بايد اقدامات شوراى امنيت در راستاى حفظ صلح و امنيت بين المللى مستند به منشور باشد، اما اين كه احراز تطابق اقدامات شورا با منشور با چه مرجعى است، مشخص نيست. اگر شوراى امنيت ملزم است چنين تطابقى را اثبات كند، اين كار نزد كدام مرجع بايد انجام شود؟

موضع منشور ملل متحد در اين مورد شفاف نيست. به عنوان مثال، طبق بند 3 ماده 24 منشور ملل متحد، شوراى امنيت گزارش هاى سالانه و در صورت اقتضا، گزارش هاى مخصوص را براى بررسى به مجمع عمومى تقديم مى دارد. اما اين كه در اين گزارش ها تا چه حد شورا ملزم است اقدامات خويش را به طور شفاف و مستند مطرح نمايد، امرى است كه منشور در مورد آن ساكت است. همچنين در ماده 39 احراز هرگونه تهديد عليه صلح، نقض صلح يا عمل تجاوزكارانه با شوراى امنيت است و اين شوراست كه تصميم مى گيرد براى حفظ يا اعاده صلح و امنيت بين المللى بايد به چه اقداماتى بر طبق مواد 41 و 42 مبادرت ورزد. اما اين كه در هر يك از تصميمات متخذه از سوى شورا تا چه حد استناد به منشور وجود داشته است، نه شورا به طور صريح ملزم شده است كه آن را بيان كند و نه مرجعى براى اين قضاوت شناخته شده است. در اين گونه موارد بايد اصل را بر اين نهاد كه شورا بر طبق منشور عمل كرده است و خلاف آن نيازمند اثبات است. به عبارت ديگر. شورا ملزم به اثبات حقانيت تصميمات و اقدامات خود نيست و طبق ماده 25 منشور، اعضاى ملل متحد ملزم به قبول و اجراى تصميمات شوراى امنيت هستند.

با توجه به آنچه گفته شد، به دست مى آيد كه شوراى امنيت قاعدتاً بايد مستند قطعنامه هاى خود را در متن قطعنامه يا سندهاى ديگرى ارائه نمايد. اما چنين مطلبى نه در رويه شوراى امنيت به صورت مداوم رعايت شده است و نه هيچ مرجعى شوراى امنيت را در مواردى كه قطعنامه هايش اين گونه نبوده مورد بازخواست قرار داده و يا قانونا مى توانسته است كه قرار دهد. ديوان بين المللى دادگسترى نيز در مواردى كه اختلاف در مورد حقانيت تصميم شوراى امنيت وجود داشته است، مرجع شناسايى حقانيت را خود شوراى امنيت دانسته است. لازم به ذكر است كه طبق ماده 36 اساسنامه ديوان بين المللى دادگسترى، كشورها مى توانند اختلافات خود با كشورهايى كه از جانب شوراى امنيت اقدام كرده اند، به اين ديوان ارجاع دهند، اما اين امر مطابق بند 1 ماده 36 منوط به اين است كه كشورهاى عضو شوراى امنيت نيز حاضر به رجوع به اين نهاد قضايى باشند و يا خود را موظف به چنين رجوعى بدانند. از اين رو، كشورهاى نماينده شوراى امنيت خود را ملزم به پذيرش رجوع قضايى به ديوان نمى دانند. اما اين كه شورا به عنوان يك شخصيت مستقل بين الملل در ديوان طرف دعوا قرار گيرد، مطابق ماده 34 اين اساسنامه غير قابل ممكن است; زيرا طبق اين ماده فقط دولت ها مى توانند به ديوان رجوع كنند.

در مجموع و با توجه به مطالب پيشين اولاً، اقدامات شوراى امنيت براى حفظ صلح و امنيت بين المللى بايد مستند به منشور باشد و ثانياً، شوراى امنيت بايد مستند تصميمات خود را در قطعنامه هاى خود ذكر نمايد. بديهى است كه هر گونه تخطى از اين مطلب ممكن است خطرى براى كشورهاى ديگر، خصوصاً كشورهاى در حال توسعه، نسبت به قرار گرفتن در برابر قدرت اجرايى با صلاحيت نامحدود، تلقى گردد. در صورتى كه شوراى امنيت از اين كار خوددارى نمايد، اعضاى ملل متحد را در برابر احتمال تخلف شورا از منشور ملل متحد، خلع سلاح كرده و در واقع امكان موضع گيرى در برابر تخلفات را از آن ها سلب نموده است; زيرا احتمالاً هر يك از حقوقدانان يا هر گروهى از آنان با جعل احتمالات قادر به توجيه اقدام شورا خواهند گرديد. همچنين اين احتمال وجود دارد كه شورا در موارد مشابه، اقدامات متناقض انجام دهد. استنكاف احتمالى شوراى امنيت از تبيين مستند اقدامات خويش بر طبق منشور مى تواند دليلى بر اين مطلب باشد كه شورا خود را در برابر هيچ نهاد بين المللى پاسخگو نمى داند.

ساز و كار و موانع اصلاح منشور ملل متحد

«سازمان ملل متحد، از آغاز تأسيس در سال 1945 به طور قابل ملاحظه اى تغيير شكل يافته، اما هنوز عملاً در منشور تغييرمهمى داده نشده است. در اين مدت تعدادى پيشنهاد، به ويژه طى سال هاى اول سازمان ملل، براى اصلاح آن طرح گرديد، اما خيلى زود پى برده شد از آن جا كه اصلاحيه ها بدون رضايت تمامى اعضاى دايم شوراى امنيت، قابل اجرا نيست، بنابراين ارائه توصيه هايى كه موافقت آن ها را جلب ننمايد، بى تأثير است.»51 از اين رو، از جهت حقوقى، منشور ملل متحد دو شيوه متفاوت را براى اصلاح خود پيش بينى كرده است:

در شيوه نخست، طبق ماده 108 منشور، از طريق مجمع عمومى و در شيوه دوم، طبق ماده 109 از طريق كنفرانسى به منظور تجديدنظر، مى توان منشور را اصلاح كرد. لازم به يادآورى است كه در هر دو شيوه بايد دو سوم كل دولت هاى عضو، از جمله كل اعضاى دايم شوراى امنيت، به تجديد نظر در منشور رأى بدهند. بنابراين، مى توان گفت از جهت حقوقى على رغم تفاوت جزيى، تفاوت ماهوى در شرايط ندارند.

در واقع، تصميم به گنجانيدن ماده 109، كه مستلزم برگزارى كنفرانسى به منظور تجديد نظر در منشور است، براى راضى كردن دولت هايى بود كه در كنفرانس سان فرانسيسكو از جايگاه خاص قدرت هاى بزرگ ناراضى بودند. بسيارى از كشورها تنها با اين تصور كه منشور ظرف سال هاى اندكى بازنگرى خواهد شد، آن را پذيرفتند. در واقع، امتيازات مندرج در ماده 109 حايز اهميت نمى باشند; زيرا اعضاى دايم شوراى امنيت حق خود را براى پيشگيرى از به اجرا در آمدن اصلاحات منشور حفظ كرده اند.52 ممكن است گفته شود كه قوانين اساسى نيز شامل مفادى است كه اصلاح آن ها را بسيار دشوار مى سازد، لكن آن ها به ندرت حق وتويى را به عضوى يا حزبى به تنهايى درباره بازنگرى قانون اساسى اعطا مى كنند، در حالى كه اين مورد خاص منشور ملل متحد است.53

به هرحال، قطع نظر از مانع تئوريك فوق بر سر راه اصلاح و بازنگرى در منشور، نبايد از روند اصلاح گرايانه بين المللى نا اميد بود و نمى توان پيشرفت و تكامل چنين تفكرى را در عرصه بين المللى منكر شد و همان طور كه گفته شده،54 آرزوى صادقانه و اراده سياسى جامعه بين المللى اين است كه با موفقيت، منشور ملل متحد را، كه قانون اساسى در روابط بين المللى است، تغيير دهد و آن را با واقعيات دوره پس از جنگ سرد منطبق سازد. در اين ميان، اصلاح فصل هفتم به دليل ارتباط با عنصر ضمانت اجراى حقوق بين الملل، در اولويت قرار دارد.


  • پى نوشت ها

    1ـ منشور ملل متحد، مقدمه، پ 2

    2ـ همان، ماده 2، بند 3

    3ـ همان، ماده 2، بندهاى 3 و 4 و 5

    4ـ همان، ماده 33، بند 1 و مواد 51 ـ 39 و 84 و 99

    5ـ همان، مقدمه و ماده 2، بند 3

    6ـ همان، ماده 1، بند 1

    7ـ جواد ظريف، عدالت سياسى در جهان امروز، (عدالت در روابط بين المللى و بين اديان از ديدگاه دانشمندان مسلمان و مسيحى)، تهران، معاونت آموزش و پژوهشى سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامى، ص 296

    8ـ پرويز ذوالعين، مبانى حقوق بين الملل عمومى، تهران، مؤسسه چاپ و انتشارات وزارت امور خارجه، 1377، ص 7ـ 326

    9ـ يعنى اتفاق كشورهاى امريكا، روسيه، چين، فرانسه، انگليس است.

    10ـ در مورد نقش قدرت نظامى و زور در روابط بين المللى ر. ك. به: آنتونيو كاسسه، نقش زور در روابط بين الملل، ترجمه مرتضى كلانتريان، تهران آگاه، 1375

    11ـ منشور ملل متحد، مقدمه، پاراگراف 2

    12ـ همان، ماده 2، بند 1

    13ـ هانس جوكيم مورگنتا، سياست ميان ملتها: تلاش در راه قدرت و صلح، ترجمه حميرا مشيرزاده، تهران، موسسه چاپ و انتشارات، وزارت امور خارجه، 1374، ص 489

    14ـ نظام جهانى، مركز تحقيقات اسلامى نمايندگى ولى فقيه در سپاه پاسداران انقلاب اسلامى، سازمان عقيدتى سياسى وزارت دفاع و پشتيبانى نيروهاى مسلح، 1376، ص 121 ـ 119، براى توضيح بيش تر پيرامون راه هاى حفظ صلح و امنيت بين المللى و نظريات ارائه شده در اين باره ر. ك. به: همان، ص 125 و حميد بهزادى، اصول روابط بين الملل و سياست خارجى، دهخدا، ص 169ـ 186 و ص 125

    15ـ ناصر ثقفى عامرى، سازمان ملل متحد، مسؤوليت حفظ صلح و امنيت بين المللى، تهران، موسسه چاپ و انتشارات، وزارت امور خارجه، 1376 ، چاپ دوم، ص 22ـ 21

    16ـ همان، پيشين، و ر. ك. به: نظام جهانى، پيشين، ص 123 / رضا موسى زاده،، حقوق معاهدات بين المللى، نشر دادگستر، بهار 1377، ص 115

    17ـ منشور ملل متحد، ماده 1، بند 1

    18ـ ثقفى عامرى، پيشين، ص 24

    19و20ـ همان،ص 24، ر.ك. به: رضا موسى زاده، پيشين، ص 115

    21ـ ثقفى عامرى، پيشين، ص 25ـ 24

    22ـ هدايت اللّه فلسفى. «شوراى امنيت و صلح جهانى»، مجله تحقيقات حقوقى، دانشگاه شهيد بهشتى، شماره 8، پاييز و زمستان، 1369، ص 43

    23ـ هانس جوكيم مورگنتا، پيشين، ص 489

    24ـ آيه 141 سوره نسا: «لن يجعل اللّه للكافرين على المؤمنين سبيلاً.»

    25ـ هانس جوكيم مورگنتا، پيشين، ص 489

    26ـ ناصر ثقفى عامرى، پيشين، ص 27ـ 25

    27و28و29ـ همان، ص 27ـ 29 / ص 30 / همان

    30ـ اشاره به دليل چهارم موافقان امتياز وتو.

    31 UN Doc. A /34/246 (1979)

    32. Ibid.

    33و34ـ تاپيو كانينن (Tapio Kanninen) و اركى كورولا، Erkki Kourula))، اصلاح شوراى امنيت، تطبيق منشور ملل متحد با واقعيت هاى جديد پس از دوره جنگ سرد، ترجمه دكتر ناصر ذوالعين، مجله حقوقى، ش 20، س 1357، ص 434 / ص 439ـ435

    35ـ شاهرخ شاكريان، «شوراى امنيت، فرايند توزيع مجدد قدرت»، مجله سياست خارجى، سال نهم، ش 13 ،ص 1022

    36ـ ناصر ثقفى عامرى، پيشين، ص 20

    37ـ شاهرخ شاكريان، پيشين، ص 1022

    38ـ رضا موسى زاده، پيشين، ص 102

    39ـ شاكريان، شاهرخ، پيشين، 1022

    40و41ـ محمد شريف، بررسى دكترين نامحدود بودن صلاحيت شوراى امنيت، تهران، اطلاعات، 1373، ص 19

    42ـ محمدجواد آسايش، رضا اقارضى، مرورى بر تاريخ مسلمانان در يوگسلاوى و جنگ در بوسنى هرزگوين، تهران، مركز چاپ و نشر سازمان تبليغات اسلامى، تابستان 1376، ص 348

    43. Greafrath, Bernhard, International Crimes and Collective Security, International Law; Theory and Practice, K. Wellens, Netherlands: Kluwer Law International, 1998, P.241.

    44. Ibid.

    45. Ibid , p.242.

    46. Ibid.

    47ـ هدايت اللّه فلسفى، «شوراى امنيت و صلح جهانى»، مجله تحقيقات حقوقى، شماره 8، 1369، ص 40

    48. A/ Res/ 3314(29) (14 December, 1974)

    49ـ به عنوان مثال، قانون مدنى جمهورى اسلامى ايران، صدر ماده 688

    50ـ محمد شريف، پيشين، ص 167

    51و52و53و54ـ كانينن و كورولا، پيشين، ص 440ـ 439 / ص 442 ـ 441 / ص 444 / ص 434