فساد اداري در ايران

فساد اداري در ايران

تحليلي جامعه‏شناختي

مهدي قادري 1

چكيده

«فساد اداري» از جمله پديده‏هاي سازماني است كه روند توسعه كشورها را به طور چشمگيري با چالش مواجه ساخته و موجب شكل‏گيري مشكلات و بحران‏هاي اساسي در سراسر جامعه شده است. هدف اين نوشتار تحليل جامعه‏شناختي پديده فساد اداري در ايران مي‏باشد. در اين زمينه سعي شده است علل و عوامل مؤثر در شكل‏گيري و گسترش فساد اداري، رابطه نظام اقتصادي اجتماعي و سياسي با فساد اداري، پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري و سرانجام ارائه راه‏كارهاي مناسب براي مقابله با اين پديده مورد بررسي و مداقه علمي واقع شود.

روش تحقيق به كار گرفته شده در نوشتار روش اسنادي است كه بر اساس مطالعه و بررسي كتب و آثار موجود مسئله حاضر مورد تبيين واقع شده است. نتايج به دست آمده نشان مي‏دهد كه فساد معلول عوامل متعدد و گسترده‏اي است، به گونه‏اي كه عوامل فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي، سياسي و اداري از جمله عوامل مهم اين پديده تشخيص داده شدند. همچنين تأكيد بر رويه‏هاي پيش‏گيرانه به جاي تنبيه و مجازات متخلفان، دنبال كردن منظم و نظام‏مند برنامه‏هاي مبارزه با فساد اداري، تأكيد بر فرهنگ سازماني و تقويت آن به عنوان بخشي از فرهنگ عمومي جامعه و سرانجام پرداختن به مسائل سازمان، ساختار اداري و تحليل آن بر اساس رويكرد جامعه‏شناختي به منظور كاهش فساد اداري به عنوان راه‏حل‏هاي اساسي پيشنهاد شده‏اند.

كليدواژه‏ها: فساد اداري، فرهنگ سازماني، رويكرد جامعه‏شناختي.

 

مقدّمه

مطالعه تاريخ تمدن‏هاي باستان، بيانگر اين است كه فساد در جوامع بشري قدمتي به اندازه تمدن داشته و اكنون نيز يكي از مسائل مهم و اساسي در ميان كشورهاي جهان مي‏باشد. فساد نابساماني‏هاي بسياري براي جوامع بشري به دنبال داشته و جنگ‏هاي پي‏در پي، خشونت‏ها و قيام عليه تمدن‏هاي حاكم، از بين رفتن سازمان‏ها و در هم ريختن جوامع، هميشه ناشي از فساد بوده است. در مجموع، فساد در كنار ساير عوامل، از عوامل مهم فروپاشي تمدن‏ها بوده است، به گونه‏اي كه ابن‏خلدون در رابطه با عوامل ظهور و سقوط تمدن‏ها معتقد است: عامل اصلي فروپاشي و زوال حكومت‏ها اسراف، تبذير و فساد در دستگاه حكومتي از جانب دولت‏مردان و حاكمان مي‏باشد. 2 در طي قرون و اعصار، همواره رابطه معكوسي بين استفاده درست و بجا از قدرت و قلمرو گسترش فساد وجود داشته است. زماني كه از قدرت به طور مطلوب استفاده مي‏شد، ميزان فساد كاهش مي‏يافته است. موضوع فساد در تمام زمان‏ها، گريبانگير دولت‏ها و دغدغه فكري بسياري از انديشمندان و متفكران سياسي بوده است؛ دانته 3 در قرن چهاردهم، در كتاب كمديالهي خود به مسئله فساد توجه كرده و آن را از نظر درجه‏بندي در اعماق جهنم قرار مي‏دهد. به عقيده ماكياولي 4 فساد جرياني است كه طي آن، موازيناخلاقي افرادْ سست و فضيلت و تقواي آنان از بين مي‏رود و از آن‏رو كه افراد ضعيف و عاري از تقوا و پرهيزگاري، بيشتر در معرض فساد قرار مي‏گيرند، بايد با كنترل اين افراد، هدايت رهبران

فكري و با كمك دستگاه‏هاي ناظر از بروز اين مشكل جلوگيري كرد. 5

فساد اداري از جمله پديده‏هاي سازماني است كه روند توسعه كشورها را به طور چشمگير با مشكل روبه‏رو مي‏سازد و موجب شكل‏گيري مشكلات و بحران‏هاي اساسي در سراسر جامعه مي‏شود. بر اساس آمار منتشره از سوي سازمان جهاني شفافيت 6 در سال 2007 ايران از ميان 133 كشوردر رتبه 79 از نظر فساد اداري قرار گرفته است، به گونه‏اي كه اگر آن را در طيفي به مقياس 1 تا 10 در نظر بگيريم ميزان آن در حدود 7/3 خواهد بود 7 كه اين امر بيانگر ميزان بالاي فساد در جامعه ايران در حال حاضر است. بر همين اساس، پرداختن به تبيين و چرايي اين مسئله و ارائه راه‏كارهاي مناسب براي برون‏رفت از اين معضل اساسي از اهميت‏وضرورت اساسي برخوردار است.

هدف اصلي اين نوشتار، تحليل جامعه‏شناختي پديده فساد اداري در ايران مي‏باشد. علاوه بر اين هدف كلي، ريشه‏يابي و تشخيص علل و عوامل مؤثر در شكل‏گيري و گسترش فساد اداري، رابطه نظام اقتصادي ـ اجتماعي و سياسي با فساد اداري، پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري و سرانجام ارائه راه‏كارهاي مناسب براي مقابله با اين پديده از اهداف جزئي اين نوشتار به شمار مي‏آيند.

تعريف فساد اداري

ريشه فساد از فعل لاتين «Rumpere» به معناي شكستن است. بنابراين، در فساد چيزي مي‏شكند يا نقض مي‏شود. 8 فساد در فرهنگ وبستر (Webster) به عنوان پاداشي نامشروع كه براي وادار كردن فرد به تخلف از وظيفه تخصيص داده شده آمده است. گونار ميردال 9 فساد را در معناي وسيع‏تري مورد مطالعهقرار مي‏دهد. به نظر وي، فساد به تمام شكل‏هاي گوناگون انحراف يا اعمال قدرت شخصي و استفاده نامشروع از مقام و موقعيت شغلي قابل اطلاق است. 10

در گذشته فساد اداري را ناشي از حرص سيري‏ناپذير انسان مي‏دانستند. براي مثال، فيلسوفان اسكولاستيك سده‏هاي ميانه درباره فساد اداري اين‏گونه مي‏انديشيدند. فيلسوفان دوره روشنگري ـ جنبش فلسفي قرن هجدهم كه ويژگي بارز آن عقل‏گرايي بود و نظريه‏پردازان دولت دموكراتيك در قرن نوزدهم تعريف دقيق‏تري از فساد اداري ارائه كردند: «سوءاستفاده مقام اداري از وجوه عمومي به منظور افزايش درآمدش به طور غيرقانوني.» 11

نظريه فلاسفه اسكولاستيك كه فساد اداري را ناشي از حرص سيري‏ناپذير انسان مي‏داند، ناقص و نارساست؛ چراكه تأثير شرايط نهادي مختلف را بر فساد اداري ناديده مي‏گيرد و آن را امري فطري مي‏پندارد. نظريه فيلسوفان دوره روشنگري گرچه دقيق‏تر است، اما هنوز محدود است؛ زيرا فساد اداري را تنها در شكل غيرقانوني آن در نظر گرفته و به شكل‏هاي «قانوني» فساد اداري توجه نكرده است. 12 برخي پژوهشگران امروزي فساد اداري را «سوء استفاده از قدرت دولتي به خاطر نفع شخصي» 13 تعريف كرده‏اند. در كل مي‏توان گفت:«فساد اداري عبارت است از مجموعه طرح‏ها، تصميمات، كارها، برخوردها و روابطي كه در محيط اداره برخلاف خط‏مشي عمومي كشور و قوانين حاكم بر جريان امور اداري و اهداف و منافع جامعه به وقوع مي‏پيوندد و موجب تباهي منافع عمومي و مسخ و بيهودگي اداره مي‏شود.» 14 آنچه در تمامي اين تعاريف مشترك است نوعي هنجارشكني و تخطي از هنجارهاي اخلاقي و قانوني در عملكرد اداري و سازماني است و از اين‏روست كه فساد اداري و تعريف آن تابعي از هنجارهاي مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ آن مي‏شود.

انواع فساد

محققان فساد را به انواع گوناگوني تقسيم‏بندي كرده‏اند؛ از جمله:

الف. فساد خرد: به اخذ رشوه‏هاي اندك از جانب كاركنان دولت براي رفع مشكلات اشاره دارد. همچنين زماني كه در موارد استثنايي از جانب كارمندي درخواست رشوه مي‏شود، اما اين كار به شكل سازمان‏يافته انجام نمي‏شود، «فساد فردي» صورت گرفته است.

ب. فساد سازمان‏يافته: زماني كه بقاي نظام‏ها به وجود فساد بستگي پيدا مي‏كند و در اين حالت، سازمان‏ها، مقرّرات و هنجارهاي رفتاري با فساد تطبيق پيدا مي‏كند.

ج. فساد بزرگ: هنگامي كه مسئولان سطح بالاي دولتي و سياست‏مداران در قراردادها و طرح‏هاي بزرگ كه جنبه ملّي دارند اعمال نظر مي‏كنند و سودهاي كلان به دست مي‏آورند. 15

هيدن همير محقق علوم سياسي فساد اداري را به سه گونه تقسيم مي‏كند:

1. فساد اداري سياه: كاري كه از نظر دولت و مردم منفور است؛ مانند دريافت رشوه.

2. فساد اداري خاكستري: كاري كه از نظر دولت منفور است، اما جامعه ممكن است نسبت به آن بي‏تفاوت باشد؛ مانند كوتاهي كارمند در اجراي قوانيني كه در بين مردم از محبوبيت چنداني برخوردار نيست.

3. فساد اداري سفيد: كاري كه ظاهرا مخالف قانون است، اما اجراي آن از نظر دولت و مردم زياد با اهميت نيست؛ مانند كمك يك كارمند به يك ارباب رجوع كه توانايي جسمي كافي براي ماندن در صف براي گرفتن كالا را ندارد. 16

زمينه‏هاي تاريخي فساد اداري

نگاهي به ويژگي‏هاي ساختار اداري سنتي و محيط اجتماعي و سياسي تاريخ معاصر ايران نشانگر مفاسد اداري بسياري بوده است. حكومت‏هاي فاسد و مستبد با سوءاستفاده‏هاي مالي هر آنچه خواستند با ملت ايران كردند. مقام و مسئوليت، ثروت كلاني به همراه داشت و بسياري از افراد با دادن رشوه، به مقام‏هاي دولتي و حكومتي دست مي‏يافتند و بدين ترتيب، مسير فساد و بهره‏برداري‏هاي انتفاعي را در جهت منافع شخصي پيمودند. برخي از ويژگي‏هاي ساختار اداري در مرحله نخست پيدايش و توسعه بوروكراسي مدرن ايران عبارتند از:

ـ وجود نظام خريد و فروش مشاغل و مقامات رسمي؛

ـ به مقاطعه دادن سازمان‏هاي اداري در مقابل استفاده از درآمد آنها؛

ـ به مقاطعه دادن عايدي اراضي كشاورزي دولتي يا درآمدهاي مالياتي آنها (و ماليات‏ها ـ به طور كلي ـ كه پس از وصول آنها سهم معيني به مركز فرستاده مي‏شد و بقيه متعلق به مقام اداري بود) به جاي پرداخت حقوق رسمي و منظم به مقامات اداري؛

ـ جدا نبودن منابع مالي اداري و شخصي؛

ـ فقدان يك نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروكراسي دولتي و به تعويق افتادن حقوق كارمندان بوروكراسي دولتي، افراد لشكري و پليس در بسياري موارد، حتي به مدت يك سال و يا بيشتر. 17

در چنين شرايطي بيشتر احتمال دارد كه مقام اداري مانند يك سوداگر رفتار كند. در اين ساختار سنتي مقام اداري شغل خود را به عنوان يك منبع درآمد انحصاري كه از طريق خريد يا به كمك نوعي رابطه سياسي، خويشاوندي و يا شخصي به دست آورده است در نظر مي‏گرفت و بنابراين، سعي مي‏كرد در مدتي كه اين انحصار را در اختيار دارد حداكثر بهره‏برداري را از آن به عمل آورد.

در آن دوران به دليل افزايش هزينه‏هاي دربار يا در مواقع قحطي و خشك‏سالي و يا براي پرداخت غرامت‏ها و قرض‏هاي خارجي، خريد و فروش مشاغل و مقامات اداري به يك منبع مهم درآمدهاي فوري و ضروري دولت تبديل شد. در بعضي مواقع اين كار آنچنان توسعه يافت كه مقامات را زود به زود، حتي سالي يك يا دوبار، عوض مي‏كردند و مشاغل آنان را به افراد ديگري مي‏دادند تا پول بيشتري به دست آورند. 18 اين‏گونه شيوه‏هاي استفاده از مشاغل و منابع درآمد بوروكراسي موجب مي‏شد افرادي كه شغلي به دست مي‏آوردند سعي كنند در كوتاه‏ترين زمان با استفاده از اين موقعيت، اصل مبلغي را كه پرداخته بودند به علاوه منافع آن به دست آورند.

آنچه مسلم است اين است كه فساد اداري ويژگي نظام‏هاي استبدادي سنتي نيست و در بيشتر نظام‏هاي اقتدارگرا و ديكتاتوري و حتي در بعضي دموكراسي‏هاي صنعتي يافت مي‏شود. با وجود اين، شكل‏هاي اداري، عمق و دامنه آن و مجاري و فنوني كه از طريق آنها اعمال مي‏شود تابع ويژگي‏هاي اساسي نظام سياسي است. 19 از اين‏رو، مي‏توان فساد اداري را در اغلب حكومت‏ها و دوره‏هاي تاريخي اين كشور مشاهده نمود كه در اينجا سعي مي‏شود پديده فساد اداري در دوران‏هاي مختلف تاريخ معاصر ايران مورد بررسي و مطالعه علمي واقع شود.

فساد اداري در عصر قاجار

ايران چه در عصر قاجار و چه قبل از آن ضربه‏هاي بسياري از فساد مالي و عواقب آن مانند فقر و تبعيض خورده است. قراردادهاي تركمانچاي، گلستان، تالبوت، دارسي و تشكيلات فراماسونري، كاپيتولاسيون و انقلاب سفيد، همه به نوعي باج دادن به بيگانگان و سوءاستفاده‏هاي مالي توسط ايادي داخلي و خارجي بوده است كه گوشه‏هايي از فساد مالي و اداري را نشان مي‏دهد. سلاطين قاجار جملگي مرتكب اعمال فاسدآلودي بودند كه هر يك به نوعي پرده از چهره فاسد آنان برمي‏داشت. در تاريخ آمده كه آقا محمّدخان قاجار براي به دست آوردن جواهرات نادري دست به جنايت‏هاي بسياري در خراسان زد؛ از جمله اينكه حاكم خراسان را در فجيع‏ترين شكل به قتل رساند. 20 دست‏اندازي به بيت‏المال، باج‏گيري و نيز سوءاستفاده‏هاي مالي به وفور وجود داشت. بيشتر مأموران دولتي حاضر به گرفتن رشوه بودند و حاكمان محلي نيز به اين امر مبادرت داشته و به ثروت‏اندوزي مشغول بودند. آنها در نخستين فرصت، مبالغي را كه براي خريد مقام خود پرداخته بودند از مردم طلب مي‏كردند. 21 در اين دوران برخي افراد با پرداخت رشوه، به القاب خاصي منتسب مي‏شدند كه هرگز شايسته آن نبودند. اين القاب حتي به اشخاص غيرمميز نيز داده مي‏شد. 22

فساد اداري در دوره پهلوي

الف. پهلوي اول

با ايجاد دگرگوني‏هاي اساسي در ساختار جامعه و دولت، همراه با گسترش روابط سرمايه‏داري و ايجاد ارتش مدرن، براي نخستين بار بوروكراسي مدرن و دولت مدرن در جامعه ايران در اين دوره استقرار يافت كه جامعه ايران را در مقايسه با جامعه سنتي و عقب‏مانده اواخر دوره قاجار بكلي دگرگون ساخت.

در دوره رضا شاه در مقايسه با دوره قاجار فساد اداري تا حدي محدود گرديد. اغلب پژوهشگران محدود بودن فساد اداري را در اين دوره ناشي از سه عامل دانسته‏اند: 1. فقير بودن جامعه ايران به علت نبودن درآمدهاي خاص از جمله عدم وجود درآمدهاي نفتي؛ 2. ايجاد دولت مدرن؛ زيرا دولت در آن دوره بر اساس الگوي مدرن اروپايي بازسازي شده بود و كمتر پذيراي فساد و نارسايي‏هاي موجود بود؛ 3. نگرش شخص رضا خان نسبت به فساد اداري؛ زيرا وي بر خلاف پسرش، در زمينه فساد اداري بسيار سخت‏گير بود و كمتر فساد اداري را تحمل مي‏كرد. 23 با وجود اين، فساد اداري بكلي از ميان نرفت و در سلسله مراتب پايين بوروكراسي اداري و نظامي نيز وجود داشت و رضا خان پس از كناره‏گيري متهم شد كه ثروت بسياري به دست آورده و بسياري از مالكان را با وسايل گوناگون مجبور كرده كه زمين‏هاي مرغوب كشاورزي را به او واگذار كنند. 24

پهلوي دوم

در دوره دوم پهلوي فساد اداري به ويژه در شكل‏هاي اختلاس و رشوه‏خواري افزايش يافت. بين سال‏هاي 1332 تا 1342 افزايش درآمدهاي نفتي، كمك‏هاي خارجي و رشد ديكتاتوري فساد اداري را گسترده‏تر و شديدتر كرد. در اين دوران بنياد پهلوي زير پوشش امور خيريه رسما فساد اداري را در سطح گسترده‏اي رواج داد و به يك مجراي مطمئن و نهادي‏شده براي افزايش ثروت و منابع مالي خاندان پهلوي مبدل گرديد. 25 رشوه‏خواري، تصرف اموال و املاك عمومي، قاچاق مواد مخدّر، قمار و عياشي تنها گوشه‏اي از ويژگي‏هاي خاندان فاسد پهلوي دوم است. سوء استفاده‏هاي مالي، رشوه‏خواري و فساد مالي در معاملات داخلي و خارجي فراوان بود، به گونه‏اي كه در طول تاريخ 2500 ساله پادشاهي سابقه نداشت. اين مسئله تنها مشكل موجود نبود، بلكه اعضاي خانواده سلطنتي كه از اين راه‏ها ثروت كلاني به دست آورده بودند، به فساد اخلاقي مبتلا شدند، قماربازي، عياشي و قاچاق مواد مخدّر از كارهاي معمول آنها بود. نمونه‏هاي بسياري از ارتكاب اعمال فاسد توسط خاندان پهلوي وجود دارد. براي مثال، روزنامه كيهان در شهريور و مهرماه سال 1376 طي سلسله مقالاتي با عنوان «دزدان با چراغ» به آنها اشاره كرده است و خاطرات موجود و كتاب‏هاي نوشته شده در اين زمنيه توسط نويسندگان داخلي و خارجي نيز بر اين موضوع تأكيد دارند. بنابراين، وقتي شاه و خاندان پهلوي در فساد مالي غوطه‏ور هستند، مي‏توان وضع دولت‏هاي وابسته را در آن دوران حدس زد و اگر تلاشي براي مبارزه با فساد صورت گرفته، به يقين ادعايي دروغ بوده كه راه به جايي نمي‏برد. 26 در كل، مي‏توان گفت: اهدف و انگيزه‏هاي دولت‏هاي سابق ـ در واقع ـ برداشت درآمدها و ثروت‏هاي جامعه بود نه انجام خدمات عمومي يا توسعه اقتصادي كه هدف دولت‏هاي امروزي است. به همين دليل است كه دامنه گستردگي و پراكندگي اين پديده شوم از حكومتي به حكومتي ديگر سرايت كرده و هرگونه مبارزه و برنامه‏ريزي براي از بين بردن آثار و پيامدهاي آن با شكست و عدم موفقيت همراه بوده است.

علل و عوامل شكل‏گيري فساد اداري

دلايل گوناگوني را براي فساد اداري در جوامع مختلف بر شمرده‏اند. بررسي‏هاي صورت گرفته بر روي پديده فساد اداري حكايت از پيچيده بودن و گسترده بودن عوامل مؤثر در شكل‏گيري اين پديده دارد. فقر اقتصادي و نابساماني‏هاي درآمدي كاركنان سازمان‏ها، فقر فرهنگي و عدم وجود باورهاي استوار اخلاقي و نبود مقرّرات و قوانين بازدارنده و نظام‏هاي كنترلي مؤثر از زمره دلايل اصلي بروز فساد اداري بوده است. به طور كلي، مي‏توان عوامل اصلي شكل‏گيري اين پديده را به دو دسته كلي (1) علل اصلي (ريشه‏ها) و (2) عوامل تسهيل‏كننده تقسيم‏بندي نمود. در رابطه با علل اصلي يا ريشه‏ها مي‏توان به ريشه‏هاي فرهنگي - اجتماعي و ريشه‏هاي اقتصادي اشاره كرد.

1. ريشه‏هاي فرهنگي و اجتماعي

مهم‏ترين عامل بروز فساد اداري ريشه‏هاي فرهنگي و عقيدتي است، به گونه‏اي كه اگر ارزش‏ها، هنجارها، عقايد و باورهاي حاكم بر افراد اجتماع متكي بر ارزش‏هاي مادي‏گرايانه، فردگرايانه و مصرف‏گرايانه باشد و ساختارهاي اجتماعي از انسجام و كاركردهاي لازم برخوردار نباشند، ناكارآمدي و ضعف نظام فرهنگي و اجتماعي را به دنبال داشته و پيامد آن، شكل‏گيري فساد در همه سطوح و لايه‏هاي اجتماع خواهد بود.

2. ريشه‏هاي اقتصادي

ركود اقتصادي، كاهش درآمدها، بي‏عدالتي، مادي‏گرايي، بي‏ثباتي اقتصادي، تورّم افسار گسيخته، عدم تناسب دخل و خرج ناشي از عدم عدالت اقتصادي، كاهش قدرت خريد مردم و توزيع نامناسب درآمدها در جامعه، از عوامل مهم اقتصادي است كه زمينه‏هاي بروز سوءاستفاده‏هاي مالي و تخلفات اداري را فراهم مي‏سازد.

عوامل تسهيل‏كننده كه عمدتا عوامل سياسي و عوامل اداري هستند به شرح زير مي‏باشند:

1. عوامل سياسي: عدم استقلال كامل قوّه قضائيه، نفوذ قوّه مجريه بر آن و بر دستگاه‏هاي نظارتي و بازرسي، فشار گروه‏هاي ذي‏نفوذ در داخل و خارج سازمان، فساد سياست‏مداران عالي‏رتبه، جوسازي و غوغاسالاري، توصيه براي در امان ماندن مديران متخلف از مجازات، و سرانجام، عدم آگاهي مردم از حقوق سياسي خود در برابر قانون از عوامل سياسي تسهيل‏كننده تخلفات است.

2. عوامل اداري: تشكيلات و ساختار اداري غيركارآمد، حجيم و نامتناسب با اهداف و وظايف، پيچيدگي قوانين، مقرّرات و تعدد بخش‏نامه‏ها و دستورالعمل‏هاي اداري، مديران غير مؤثر، فقدان نظام شايسته‏سالاري، وجود تبعيضات در زمينه‏هاي استخدام، انتصاب و ارتقاي افراد، نارسايي در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبيه و به ويژه نظام نظارت و ارزشيابي، ترجيح اهداف گروهي به اهداف سازمان و مانند آن، از عوامل اداري تسهيل‏كننده تخلفات مي‏باشند.

ريشه‏ها و عوامل ياد شده، موجب ايجاد عارضه‏هايي در نظام اداري مي‏گردد كه به اشكال گوناگون جلوه‏گر مي‏شود؛ از جمله: كاهش رضايت شغلي، كاهش انگيزش كاركنان، جمود شخصيت، روحيه محافظه‏كاري و سرخوردگي در بين كاركنان، كاهش خلّاقيت و نوآوري، كاهش سرعت در انجام امور، تمركز غيرمنطقي بر انضباط اداري، رقابت ناسالم، و ايجاد جو بدبيني و بي‏اعتمادي در سازمان. علل و عوامل مذكور همراه عوارض آنها موجبات تخلفات اداري را فراهم مي‏سازند كه در نهايت منجر به فساد اداري مي‏شود. 27 با توجه به مباحث مزبور، مي‏توان عوامل مؤثر بر فساد اداري را در شكل ذيل خلاصه كرد:

پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري

همان‏گونه كه فساد معلول عوامل متعدد و گسترده‏اي است، آثار و نتايج ناشي از آن در جامعه نيز بسيار پراكنده است. فساد همچون غده‏اي سرطاني است كه آسيب‏هاي بسياري را بر جامعه و كشور وارد مي‏سازد. فساد، مانع ثبات سياسي ـ اقتصادي و پيوستگي اجتماعي و نيز توسعه اقتصادي كشور (از طريق تخريب رقابت سالم در بازار) مي‏شود. 28 وجود فساد و استمرار آن موجب كاهش اعتبار اجتماعي و حيثيت نظام اداري، از دست رفتن اعتماد و احترام مردم نسبت به نهادهاي حكومتي و دستگاه‏هاي اداري و همچنين منجر به ايجاد و افزايش بيگانگي و فاصله بين حكومتگران و توده مردم مي‏شود. تدوام پديده فساد در جامعه باعث سود بردن بخش‏هاي ثروتمندتر از آن مي‏گردد كه نتيجه آن، بر دوش كشيدن ضرر و زيان اين پديده توسط اقشار فقيرتر و ضعيف جامعه مي‏باشد. 29 علاوه بر اين، به وجود آمدن ريسك تخلف در سازمان، آسيب رساندن به فرايند توسعه منابع انساني، كم‏رنگ شدن كنترل‏هاي دروني و تشديد كنترل‏هاي بيروني در سازمان، كم‏رنگ شدن فضايل اخلاقي و ايجاد ارزش‏هاي منفي در سازمان، تقدم منافع فردي بر منافع جمعي، و كاهش كيفيت كارها در كليه سطوح از پيامدهاي اين پديده به شمار مي‏روند. 30 نهايت اينكه زماني كه فساد اداري گسترش يافته و تحمل مي‏شود جوّ اخلاقي خاصي شكل مي‏گيرد كه در آن تخلف از هنجارهاي ابتدايي اخلاقي به صورت هنجاري پذيرفته شده درمي‏آيد. از سوي ديگر، امكان سوءاستفاده از شغل و مقام اداري «در چارچوب قانون» و به دست آوردن امتيازات و منافع خصوصي بر اساس ـ به اصطلاح ـ «قانوني» باعث مي‏شود كه مقامات اداري از هرگونه مجازاتي احساس مصونيت و اطمينان كرده و مطمئن شوند كه داشتن پول و ارتباطات با گروه‏هاي متنفذ آنها را از احتمال گرفتاري و مجازات به وسيله قانون نجات خواهد داد. پيامدها و تبعات ناشي از اين احساس مصونيت، كاهش احترام به قانون اساسي، كاهش فرصت‏هاي سالم پيشرفت براي افراد، مؤسسات و سازمان‏ها و سرانجام رشد سير قهقرايي جامعه و خنثاكردن و توقف حركت توسعه و پيشرفت چرخ‏هاي جامعه خواهد بود.

تأكيد بر فرهنگ سازماني به عنوان راه حل مسئله

عوامل و زمينه‏هاي گوناگوني وجود دارند كه مي‏توانند موجبات پيدايش، گسترش و ترويج فساد اداري به صورت بالقوّه و بالفعل را فراهم سازند. بر مبناي اين عوامل و زمينه‏ها مي‏توان راه‏هايي را شناسايي كرد كه اثر بيشتري در كاهش و حذف پديده فساد اداري در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت يك نظام در نظر بگيريم، اين نظام از خرده نظام‏هاي گوناگوني تشكيل شده است كه يكي از مهم‏ترين آنها «خرده نظام منابع انساني» است. بر همين اساس، در مبارزه با پديده فساد اداري، تمركز بر روي عواملي كه مستقيما به بعد منابع انساني سازمان مربوط مي‏شود، مي‏تواند تأثير بيشتري در كاهش يا حذف فساد اداري در سازمان داشته باشد، هرچند كه عوامل سازماني ديگري همچون شفافيت قوانين اداري و... در اين زمينه مؤثرند. تأكيد بر آموزه‏ها و باورهاي ديني و مذهبي، تقويت ارزش‏هاي اخلاقي و انساني اهميت قائل شدن براي كرامت انساني و بارور ساختن فرهنگ سازماني به دليل ماهيت اثرگذاري قوي كه مي‏تواند بر رفتار و عملكرد اعضاي سازمان داشته باشد، نقش مهمي در كنترل دروني رفتارهاي كاركنان و پيش‏گيري از بروز فساد اداري دارد. به دليل پيوند نزديك فرهنگ سازماني با فرهنگ عمومي و فرهنگ ديني، فرهنگ سازماني عامل مهمي در شكل‏دهي به رفتار سازماني به شمار مي‏رود و از نقش مهمي در پديد آوردن دگرگوني در رفتارهاي نامطلوب و ايجاد ثبات در رفتارهاي مورد نظر سازمان برخوردار است. بايد با حاكميت فرهنگ ديني بر سازمان‏ها و بهره‏گيري سازمان‏ها از ارزش‏ها و هنجارهاي ديني، زمينه حل معضلات موجود را فراهم ساخت. فرهنگ سازماني در قالب مجموعه‏اي از باورها و ارزش‏هاي مشترك كه بر رفتار و انديشه‏هاي اعضا و سازمان اثر مي‏گذارد، مي‏تواند به عنوان سرچشمه‏اي براي دست‏يابي به محيط سالم اداري و يا فضايي كه ترويج‏كننده فساد اداري است به شمار آيد.

فرهنگ سازماني مجموعه مفروضات، باورها و ارزش‏هاي مشترك اعضاي سازمان است كه الگوي رفتار سازماني را مشخص و سازمان را از سازمان‏هاي ديگر متمايز مي‏سازد. در واقع، فرهنگ سازماني ادراك و استنباط مشترك و كلي اعضاي سازمان از آن است. نقش فرهنگ براي جامعه يا سازمان در حكم شخصيت براي فرد است 31 ومنبع اصلي فرهنگ‏سازي در سازمان بنيان‏گذاران آن هستند. 32 يك فرهنگ قوي سازماني موجبمي‏شود كه تداوم رويه در رفتار تشديد شود. بر اساس چنين مفهومي، مي‏توان چنين برداشت كرد كه يك فرهنگ قوي مي‏تواند جايگزين قوانين و مقرّرات رسمي سازمان شود. پس مديريت بايد كمتر نگران قوانين و مقرّرات رسمي باشد تا بتواند بدان وسيله رفتار فرد را تعيين (كنترل) كند. 33

فرهنگ سازماني داراي كاركردها، وظايف و يا نقش‏هاي متفاوتي است كه در ذيل به طور خلاصه به آنها اشاره مي‏شود:

ـ هويت‏بخشي (فراهم كردن منبعي براي تعيين هويت) يا كنترل رفتار؛

ـ برقراري ثبات در شيوه‏هاي انگيزش (استحكام در تشويق‏ها)؛

ـ فرهنگ سازماني، تعيين‏كننده مرز سازماني است، يعني سازمان‏ها را از هم تفكيك مي‏كند، به گونه‏اي كه به وجود آورنده نوعي احساس هويت در وجود اعضاي سازمان مي‏باشد.

ـ فرهنگ سازماني باعث مي‏شود كه در افراد نوعي تعهد نسبت به چيزي به وجود آيد كه آن چيز بيش از منابع شخصي فرد است.

ـ رفتار فرد با فرهنگ سازماني موجب مي‏شود كه فرد بتواند به عنوان عضوي از سازمان درآيد.

ـ فرهنگ سازماني موجب ثبات و پايداري نظام اجتماعي مي‏شود.

ـ فرهنگ از نظر اجتماعي همچون چسبي به حساب مي‏آيد كه مي‏تواند از طريق ارائه استانداردهاي مناسب (در رابطه با آنچه بايد اعضاي سازمان بگويند يا انجام دهند)، اجزاي سازمان را به هم متصل كند؛

ـ فرهنگ به عنوان يك عامل كنترل به حساب مي‏آيد كه موجب به وجود آمدن يا شكل دادن به نگرش‏ها در رفتار كاركنان مي‏شود. 34

همان‏گونه كه مشخص است، فرهنگ سازماني از طريق كاركردهاي اساسي كه از آن برخوردار است، با تأثير بر كاركنان، مي‏تواند از قابليت بالايي براي پيش‏گيري از بروز فساد اداري برخوردار باشد. تأثير فرهنگ سازماني بر كاركنان به حدي است كه آن را منشأ شكل‏گيري سازمان غيررسمي دانسته‏اند. فرهنگ سازماني مي‏تواند به عنوان مرجعي براي احساس هويت كاركنان محسوب شود، به گونه‏اي كه آنان شخصيت خود را وابسته به فرهنگ سازماني دانسته و از آن كسب اعتبار كنند. اگر سازمان از فرهنگ مطلوبي برخوردار باشد، اين ذهنيت را در كاركنان ايجاد مي‏كند كه آنان، افرادي ارزشمند هستند؛ بر اين اساس، احتمال بروز رفتارهاي نامطلوب در كاركنان نيز كاهش مي‏يابد.

كاركرد ديگري كه فرهنگ سازماني قادر به ارائه آن است، اين است كه مي‏تواند رفتار كاركنان را در جهت‏هاي خاصي ـ متناسب با محتواي فرهنگ سازماني ـ هدايت كند. فرهنگ سازماني با ارائه الگوهاي رفتاري به كاركنان، رفتار آنان را جهت مي‏دهد و همچنين از طريق تثبيت شيوه‏هاي انگيزش و معرفي برانگيزنده‏هاي مثبت به كاركنان، موجب مي‏شود كه آنها در جهت اهداف سازمان گام بردارند. از اين راه كاركنان علاقه و توجه كمتري به رفتارهاي خلاف قاعده‏هاي سازمان از خود نشان مي‏دهند. با توجه به مباحث مزبور، مي‏توان اثر فرهنگ سازماني بر كاهش فساد اداري و كاركردهاي متناسب آن را در شكل ذيل خلاصه كرد:

نقش فرهنگ سازماني در جلوگيري از فساد اداري 35

بحث و نتيجه‏گيري

فساد اداري، پديده‏اي است كه در دنياي امروز به ويژه در كشورهاي در حال توسعه، به عنوان يكي از مهم‏ترين عوامل در سر راه پيشرفت جامعه، مطرح شده است و اين پديده توانسته صدمات جبران‏ناپذيري را بر روي سرعت حركت چرخ توسعه جامعه ايجاد كند. تأثير عوامل گوناگون در شكل‏گيري فساد، به آن ماهيت پيچيده‏اي داده است كه در نتيجه آن، بسياري از برنامه‏هاي طراحي شده دولت‏ها براي مبارزه با فساد به شكست انجاميده

است. بنابراين، از گذشته تا امروز با وجود برنامه‏هاي اصلاحات اداري و قوانيني كه براي مبارزه با فساد اداري يا تعديل آن وضع شده است. مسئله فساد اداري حل نگرديده و ريشه آن كنده نشده است. سؤالي كه در اينجا مطرح مي‏شود اين است كه چرا چنين است؟ بي‏گمان، علت آن كمبود قوانين نيست؛ زيرا مي‏دانيم كه بخصوص در زمينه امور مالي براي جلوگيري از حيف و ميل درآمدها و منابع مالي دولت، قوانين و مقرّرات و روش‏هاي نظارت و كنترل چندان مفصل است كه اغلب دست و پا گير بوده و باعث كندي اجراي برنامه‏ها و هدف‏هاي سازمان‏ها مي‏شود. اما با وجود اين، فساد اداري و سوء استفاده از منابع مالي عمومي همچنان يكي از مسائل مهم سازمان‏هاي اداري ماست. بنابراين، بايد علت اصلي استمرار فساد اداري را در عوامل ديگري جست‏وجو كرد. عوامل فرهنگي ـ اجتماعي، اقتصادي، سياسي و اداري از جمله عوامل مهم اين پديده به شمار مي‏روند.

اگرچه جامعه ايران، جامعه‏اي توأم با گرايش‏هاي مذهبي و ملي است كه همه آنها فساد را پديده‏اي زشت دانسته و همواره بر مبارزه با آن تأكيد كرده‏اند، با اين حال، شاهد اين هستيم كه شيوع فساد در جامعه مسير بسياري از پيشرفت‏هاي اجتماعي و ملي را بسته و هزينه‏هاي هنگفتي را بر دوش كشور و در نهايت مردم گذاشته است. يكي از مهم‏ترين اين هزينه‏ها در سطح كلان، افزايش فاصله طبقاتي ميان طبقات اجتماعي غني و فقير است كه پيامد آن احساس عدم وجود عدالت اجتماعي در نگرش‏ها و اذهان توده مردم است. بر اين اساس است كه اعتقاد به نظام اجتماعي (به قول دوركهايم: وجدان جمعي) كاهش مي‏يابد و به عبارت ديگر، كنترل رواني افراد بر روي رفتار خود ـ كه نقش مهمي در آلوده شدن كاركنان به فساد اداري دارد ـ كم مي‏شود.

تا به امروز در ايران برنامه‏هاي بسياري براي مبارزه با فساد طراحي شده و به اجرا در آمده است، اما در اين رابطه موفقيت اندكي حاصل گرديده است كه برخي از دلايل اصلي اين عدم موفق نبودن اين برنامه‏ها عبارتند از: 1. مجازات نشدن سوءاستفاده‏كنندگان و شركت‏كنندگان در فساد اداري؛ 2. پولكي بودن و خودفروختگي افراد و مقامات اداري در آن بخش‏هايي از ساختار سياسي و اداري كه بايد ـ به اصطلاح ـ با فساد اداري مبارزه كنند؛ 3. وجود كاركرد مثبت فساد اداري براي نخبگان اداري و گروه‏هاي متنفذ و قدرتمند اقتصادي كه در عمل به صورت نهادي براي توزيع مجدد درآمدها به سود اين نخبگان عمل مي‏كند. 36 4. نظام‏مند نبودن و عدم استمرار برنامه‏ها و نظارت دستگاه‏هاي دولتي و حكومت‏هاي مختلف در رابطه با مبارزه عليه فساد اداري؛ 5. تأكيد بر تنبيه و مجازات متخلفان به جاي تأكيد بر رويه‏هاي پيش‏گيرانه از بروز فساد از جانب مسئولان ذيرربط.

بر همين اساس، مي‏توان گفت: تجربه طولاني بوروكراسي جديد ايران نشان مي‏دهد كه اقدامات جزئي و پراكنده يا موسمي و نگريستن به بوروكراسي از ديدگاهي صرفا فني و بدون بررسي و تحليل جامعه‏شناختي ساختار اداري، به هيچ‏روي راه درمان بيماري مزمن فساد اداري و ناكارآمدي بوروكراسي نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسي مسائل فراوان موجود در نظام اداري، از جمله فساد اداري ـ كه در اينجا بررسي شد ـ حل نمي‏شود.

براي حذف يا كاهش فساد اداري در نظام اداري و سطح جامعه، نيازمند برنامه‏هايي اساسي و همه‏جانبه هستيم كه با تأثير بر فرهنگ عمومي جامعه و ابعاد آن همچون فرهنگ سازماني (به عنوان پديده‏اي كه به طور مستقيم از فرهنگ جامعه تأثير مي‏پذيرد)، پيش‏گيري از بروز فساد اداري را هدف قرار دهد، به جاي آنكه از طريق طراحي رويه‏هاي تنبيهي و پس از وقوع با آن مبارزه كند. فرهنگ سازماني از كاركردهاي گوناگوني برخوردار است و مي‏تواند با معرفي الگوي رفتاري مطلوب به كاركنان، رفتار آنان را كنترل كند و منجر به تثبيت شيوه‏هاي مطلوب انگيزش رفتار كاركنان شود و در آنها نوعي تعهد و احساس مسئوليت نسبت به چيزي به وجود آيد كه آن چيز، بيش از منافع شخصي فرد است كه پيامد و نتيجه آن كاهش آثار و نشانه‏هاي فساد در كليه سطوح جامعه مي‏باشد.


  • پى نوشت ها
    1 كارشناس ارشد جامعه‏شناسي، دانشگاه پيام نور مركز سقز. دريافت: 25/7/87 ـ پذيرش: 31/1/88.
    2 ـ منصور وثوقي و علي‏اكبر نيك‏خلق، مباني جامعه‏شناسي، ص 26.

    3 . Dante.

    4 . Machiavelli.

    5 ـ كامران كياني‏منش، تأمّلي بر موضوع فساد اداري، www.ict.gov.ir.

    6 . The Global Coalition Against Corruption.

    7 ـ سازمان بازرسي كل كشور، فساد اداري، عوامل بروز و راه‏كارهاي پيش‏گيري و مقابله با آن، www. sokhangoo.net.
    8 ـ كامران كياني‏منش، تأمّلي بر موضوع فساد اداري.

    9 . Ginar merdall.

    10 ـ محمّد عباس‏زادگان، فساد اداري، ص 14.
    11 ـ منوچهر صبوري، جامعه‏شناسي سازمان‏ها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 247.
    12 ـ همان.

    13 . Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, p. 91.

    14 ـ محمّد قدسي، نظام اداري لازم شرط توسعه، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 166ـ167.
    15 ـ مسعود شكراللهي، ظرفيت‏سازي براي سلامت نظام اداري، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 72ـ73.
    16 ـ جعفر رحماني، علل تخلفات اداري و شيوه‏هاي پيش‏گيري از آن، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 127.
    17 ـ منوچهر صبوري، جامعه‏شناسي سازمان‏ها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 249.
    18 ـ عبداللّه مستوفي، شرح زندگاني من، يا تاريخ اجتماعي و اداري دوره قاجاريه، ص 101.
    19 ـ همايون كاتوزيان، نظام پهلوي در ايران، در نظام‏هاي سلطاني، ص 339.
    20 ـ سيد جلال‏الدين مدني، تاريخ سياسي معاصر ايران، ص 23.
    21 ـ ويل دورانت، تاريخ تمدن، ص 842.
    22 ـ ناظم‏الاسلام كرماني، تاريخ بيداري ايرانيان، ص 127.
    23 ـ همايون كاتوزيان، نظام پهلوي در ايران، ص 399.
    24 ـ منوچهر صبوري، جامعه‏شناسي سازمان‏ها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 254.
    25 ـ همان، ص 254ـ256.
    26 ـ حسن دادگر، فساد مالي در تاريخ معاصر ايران، www.bashgah.net.
    27 ـ رضا نجاري، علل تخلفات اداري و چگونگي پيش‏گيري از آنها، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 95ـ96.
    28 ـ محمّدمهدي محمودي، نقش فرهنگ سازماني در پيش‏گيري از بروز فساد اداري، www.moalemrc.com.
    29 ـ منوچهر صبوري، جامعه‏شناسي سازمان‏ها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 268.
    30 ـ ايرج سلطاني، پيامدهاي برخاسته از تخلفات اداري در سازمان‏هاي صنعتي و توليدي بخش دولتي، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 5ـ11.
    31 13. Geert Hofstede, Cultures Consequences: International Differences in Work Related Values; Beverly Hills, CA.
    32 14. Edgar H. Schein, "The Role of the Founder in Creating Organizational Culture", Organizational Dynamics.
    33 ـ استيفن رابينز، مديريت رفتار سازماني، ص 376ـ377.
    34 ـ ر.ك. محمّدمهدي محمودي، نقش فرهنگ سازماني در پيش‏گيري از بروز فساد اداري.
    35 ـ همان.
    36 ـ منوچهر صبوري، جامعه‏شناسي سازمان‏ها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 267.

  • ··· منابع
    ـ دادگر، حسن، فساد مالي در تاريخ معاصر ايران، 1382، www.bashgah.net.
    ـ دورانت، ويل، تاريخ تمدن، ترجمه گروهي از نويسندگان، تهران، اسلامي، 1365، ج 6.
    ـ رابينز، استيفن، مديريت رفتار سازماني، ترجمه پارسائيان و اعرابي، تهران، مؤسسه مطالعات و تحقيقات بازرگاني، 1385.
    ـ رحماني، جعفر، علل تخلفات اداري و شيوه‏هاي پيش‏گيري از آن، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
    ـ سازمان بازرسي كل كشور، فساد اداري، عوامل بروز و راه‏كارهاي پيش‏گيري و مقابله با آن، 1386، www.sokhangoo.net.
    ـ سلطاني، ايرج، پيامدهاي برخاسته از تخلفات اداري در سازمان‏هاي صنعتي و توليدي بخش دولتي، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
    ـ شكراللهي، مسعود، ظرفيت‏سازي براي سلامت نظام اداري، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
    ـ صبوري، منوچهر، جامعه‏شناسي سازمان‏ها، بوروكراسي مدرن ايران، تهران، سخن، 1380.
    ـ عبّاس‏زادگان، محمّد، فساد اداري، قم، دفتر پژوهش‏هاي فرهنگي، 1383.
    ـ قدسي، محمّد، نظام اداري لازم شرط توسعه، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
    ـ كاتوزيان، همايون، نظام پهلوي در ايران، در: نظام‏هاي سلطاني هوشنگ شهابي و خوان لينز، ترجمه منوچهر صبوري، تهران، شيرازه، 1380.
    ـ كرماني، ناظم‏الاسلام، تاريخ بيداري ايرانيان، تهران، بي‏نا، 1357، ج 1.
    ـ كياني‏منش، كامران، تأمّلي بر موضوع فساد اداري، 1386، www.ict.gov.ir.
    ـ محمودي، محمّدمهدي، نقش فرهنگ سازماني در پيش‏گيري از بروز فساد اداري، 1383، www.moalemrc.com.
    ـ مدني، سيد جلال‏الدين، تاريخ سياسي معاصر ايران، تهران، اسلامي، چ ششم، 1375.
    ـ مستوفي، عبداللّه، شرح زندگاني من، يا تاريخ اجتماعي و اداري دوره قاجاريه، تهران، زوّار، 1343.
    ـ نجاري، رضا، علل تخلفات اداري و چگونگي پيش‏گيري از آنها، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
    ـ وثوقي، منصور و علي‏اكبر نيك‏خلق، مباني جامعه‏شناسي، تهران، بهينه، چ پانزدهم، 1385.
    - Hofstede, Geert, Culture's Consequences: International Differences in Work Related Values; Beverly Hills, CA, Sage Publications, 1980.
    - Schein, Edgar H., "The Role of the Founder in Creating Organizational Culture" Organizational Dynamics, summer 1983, pp. 13-28.
    - Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government, Cambridge University press, 1999.