نظام اقتصادي از منظر قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران

نظام اقتصادي از منظر قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران

محمدجواد محقق

مقدّمه

اقتصاد پديده‏اي است كه نظام سياسي كشورها با توجه و اتّكا به آن شكل مي‏گيرد و به صورت امري كاملا سياسي و حكومتي ظاهر مي‏شود. در اين روند، براي تعيين و تثبيت نظام اقتصادي حاكم بر اقتصاد كشورها، به طور معمول در قوانين اساسي، اصولي گنجانده مي‏شوند كه نشان‏دهنده نگرش حاكميت به مسئله اقتصاد و نوع اقتصاد حاكم بر هر كشور مي‏باشند. اين اصول با طرح ديدگاه‏هاي كلي درباره مسائل اصلي اقتصاد جامعه و پرهيز از ورود به موارد جزئي و متغيّر، نقشي كاملا مؤثر در سامان‏دهي اقتصاد هر كشور، متناسب با نگرش مورد پذيرش جامعه و حاكميت سياسي آن دارند. فصل چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران طي 13اصل، به طرّاحي اصول كلي اقتصادي جامعه پرداخته است. اين نوشتار با طرح معيارهاي لازم براي يك نظام اقتصادي و مدّنظر قرار دادن اصول اقتصادي قانون اساسي، به مقايسه تطبيقي اين معيارها با اصول اقتصادي قانون اساسي خواهد پرداخت.

آنچه در شرايط اول انقلاب بيش از هرچيز فضاي كشور را به دليل ماهيت ضد استعماري انقلاب اسلامي مردم ايران تحت تأثير قرار داده بود، انديشه مبارزه با استثمار و استعمار، و احقاق حق پابرهنگان و برتري كوخ‏نشينان بر كاخ‏نشينان بود.

در شكل‏گيري اين فضا و ايجاد نگرش منفي نسبت به سرمايه‏داري دو عامل سياسي و اقتصادي به جامانده از دوران گذشته، يعني: استثمار كشور توسط رژيم‏هاي سرمايه‏داري آمريكا و انگليس و عملكرد بد سرمايه‏دار داخلي بسيار مؤثر بودند. اين مسائل موجب آن شده بود كه سرمايه‏داري در نگاه مردم ايران، به نقطه‏اي تاريك و سياه بدل گرديده، و اين ناخودآگاه بر نگرش نمايندگان محترم مجلس خبرگان قانون اساسي نيز تأثير گذاشته بود؛ به گونه‏اي كه در تدوين تمامي اصول اقتصادي قانون اساسي، سعي شده از يك سو، بخش خصوصي محدود و كنترل شود و از سوي ديگر، استثمار و بهره‏كشي از ديگران به شدت مورد منع قرار گرفته است. اين‏ها همه نشان‏دهنده عمق نگراني و عدم اطمينان نسبت به بخش خصوصي و سرمايه‏داري خصوصي در آن سال‏ها است.

البته در كنار اين، پيشي گرفتن مباحث و استدلالات علمي طرفدار دولتي شدن هر چه بيشتر فعاليت‏هاي اقتصادي و صنعتي بر نظريه‏هاي هوادار خصوصي‏سازي اقتصاد در ميان جوامع علمي و دانشگاهي نيز در شكل‏گيري تفكرات مخالف گسترش دامنه فعاليت بخش خصوصي در عرصه اقتصاد، تأثير بسزايي داشته است.

 

مباني نظام اقتصادي مورد نظر قانون اساسي

در اين بخش با استفاده از معيارهاي لازم براي تشكيل يك نظام اقتصادي، نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي تبيين خواهد گرديد.

1. خداشناسي

الف. رابطه خداوند با جهان طبيعت: پذيرش اسلام به عنوان دين رسمي كشور در قانون اساسي جمهوري اسلامي و در پي آن، پذيرش مجموعه اعتقادات ارائه شده توسط اين دين مشترك، تعيين‏كننده بسياري از معيارهاي لازم در شكل‏گيري نظام اقتصادي مورد نظر نظام جمهوري اسلامي است. با پذيرش توحيد و مراتب آن، از ديدگاه يك مسلمان موحّد، خداوند نقش منحصر به فرد و تعيين‏كننده‏اي در خلقت و تدبير جهان طبيعت به عهده دارد و همه چيز به او منتهي مي‏شود و لحظه لحظه وجود اين عالم منوط به اراده بلامنازع اوست.

از اين‏رو، و با مدّنظر قرار دادن آنچه در اصول اول و دوم فصل اول و اصل 56 فصل پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي آمده است و با در نظر گرفتن اينكه اولا، دين رسمي كشور در قانون اساسي، اسلام معرفي شده و توحيد اصل نخستين اسلام به شمار مي‏آيد و ثانيا، در موارد متعددي به‏طور صريح بر حاكميت مطلق خداوند بر جهان تأكيد شده است، مي‏توان به قطع اذعان كرد كه قانون اساسي جمهوري اسلامي در ترسيم نظام اقتصادي موردنظر خود، از نظام‏هاي مادي فاصله گرفته و بر نقش بلامنازع خداوند در تمشيت لحظه به لحظه امور جهان، صحّه گذاشته است.

ب. رابطه خداوند با انسان‏ها: بر اساس اصول اعتقادي اسلام كه در قانون اساسي دين رسمي كشور شناخته شده است، انسان نيز به عنوان جزئي از جهان خلقت ـ و البته جزء برتر آن ـ تحت اراده مطلق خداوند قرار دارد و بايد تسليم محض اين اداره باشد. رابطه ميان خداوند و انسان، رابطه ميان خادم و مخدوم است. خداوند آفريننده، نگه‏دارنده و هدايت‏كننده انسان است و عملكرد او را مورد داوري قرار داده، به او پاداش و عذاب مي‏دهد.

در همين ارتباط، در اصل دوم قانون اساسي جمهوري اسلامي آمده است: «جمهوري اسلامي نظامي است بر پايه ايمان به خداي يكتا و اختصاص حاكميت و تشريع به او و لزوم تسليم در برابر امر او، نقش سازنده آن در سير تكاملي انسان به سوي خدا، كرامت و ارزش والاي انسان و آزادي توأم با مسئوليت او در برابر خدا.» همچنين در اصل 56 قانون اساسي، اين‏گونه عنوان شده است: «حاكميت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او انسان را بر سرنوشت اجتماعي خويش حاكم ساخته است. هيچ‏كس نمي‏تواند اين حق الهي را از انسان سلب كند يا در خدمت منافع فرد يا گروهي خاص قرار دهد.»

 2. انسان‏شناسي

الف. رابطه انسان با خداوند: قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با احترام به جايگاه ويژه انسان و لزوم حركت انسان به سمت تكاملي، كه خداوند براي او ميسر گردانيده است، طي اصول متعددي بر فراهم آوردن زمينه‏هاي مساعد براي رشد فضايل اخلاقي در جامعه تأكيد مي‏كند.

بر همين اساس، در بند 6 اصل دوم قانون اساسي با تأييد كرامت و ارزش والاي انسان و پذيرش آزادي انسان، بر مسئوليت انسان در برابر خداوند تأكيد شده است. يكي از ابتكارات مهم اين اصل، تلفيق آزادي انسان با مسئوليت او در برابر خداوند است. در اصل سوم قانون اساسي نيز براي تحقق اهداف موردنظر در اصل قبلي، از جمله تحقق كرامت و ارزش والاي انسان و انجام مسئولت خطير او در برابر خداوند، تأكيد شده است كه تمام امكانات دولت و نظام جمهوري اسلامي بايد در جهت ايجاد محيط مساعد به منظور رشد فضايل اخلاقي و محو استبداد و رفع تبعيضات و ايجاد امكانات عادلانه بسيج گردند تا زمينه حركت كمالي انسان فراهم گردد. در اصل 43 زمينه‏هاي اجرايي تحقق اهداف عالي اسلام و نظام جمهوري اسلامي در تسهيل حركت انسان به سوي كمال پيش‏بيني شده است و ايجاد زمينه‏هاي لازم براي خودسازي معنوي، سياسي و اجتماعي در تنظيم برنامه‏هاي كشور از مسئولان كشور خواسته شده است.

ب. رابطه انسان با جهان طبيعت: با قبول اين نكته كه مالكيت حقيقي همه موجودات از آن خداوند است و هم اوست كه انسان را مجاز به تصرف شمرده، بايد بپذيريم كه انسان نيز در بهره‏برداري از امكاناتي كه در اختيار او گذاشته شده، موظف به رعايت موازين و معيارهايي است كه خداوند مقرّر داشته است.

در مورد مسئله «مالكيت»، در قانون اساسي تنها در سه مورد بحث شده كه در هر سه مورد نيز قرارگرفتن در چارچوب قوانين اسلام، مصالح اقتصادي كشور و عدم زيان جامعه به رسميت شناخته شده است. بر همين اساس، در اصل 44 پس از شمارش بخش‏هاي اقتصادي كشور و فعاليت‏هاي زيرمجموعه هر بخش آمده است: «مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است.» در اصل 46 نيز مالكيت حاصل از كسب و كار مشروع، به عدم اضرار به كسب و كار ديگران مشروط گرديده است و در اصل  47نيز مالكيت شخصي ناشي از كار مشروع، محترم شمرده شده است.

بنابراين، در نظام موردنظر قانون اساسي، به هيچ وجه مفهوم خويش مالكي و «مالكيت مطلق»، كه يكي از اركان اساسي نظام‏هاي اقتصادي غربي و مادي است، مورد پذيرش نمي‏باشد.

يكي ديگر از نقاط اتصال انسان به جهان طبيعت، روش‏هاي توليد است كه توسط انسان براي بهره‏برداري از منابع و مواد اوليه موجود در طبيعت، انتخاب مي‏شود. در اين مورد، مهم‏ترين شرطي كه در قانون اساسي آمده، «عدم اسراف و تبذير» در توليد، و خودكفايي در توليد كالاهاي عمومي و مورد نياز جامعه است. در اصل 43 به اين موضوع اشاره شده است.

از ديگر حلقه‏هاي ارتباطي انسان با چرخه طبيعت، «مصرف» است. منع اسراف و تبذير، عدم تبعيض در بهره‏برداري و استفاده از درآمدهاي ملّي، توزيع عادلانه ثروت و بهره‏برداري صحيح از منابع، گرفتن ماليات براي تعديل ثروت به منظور جلوگيري از بروز فاصله‏هاي فاحش طبقاتي از طريق تعديل مالكيت‏هاي خصوصي اشخاص، همه چارچوب‏هايي هستند كه قانون اساسي براي ترسيم الگوي مصرف صحيح در نظام اقتصادي موردنظر، بر آن‏ها تأكيد مي‏كند.

مسئله ديگري كه حاكي از عدم پذيرش مفهوم خويش مالكي و مالكيت بدون حد و حصر در قانون اساسي جمهوري اسلامي است، تأكيد بر وظيفه دولت در پي‏ريزي اقتصاد صحيح، محو هرگونه انحصارطلبي، توسعه آموزش عالي و آموزش و پرورش، تهيه بودجه سالانه كشور، جلوگيري از جمع ثروت‏هاي نامشروع و استرداد آن‏ها و حفظ بيت‏المال مسلمانان، تضمين حقوق زنان، تأمين اجتماعي و بيمه‏هاي همگاني از محل درآمدهاي عمومي است. علاوه بر آن، به دولت اجازه داده شده است كه خود مستقيما وارد عرصه اقتصاد گشته و اجراي برخي مسئوليت‏ها را رأسا به عهده بگيرد.

3. اقتصاد و انسان

اين بخش به دنبال پاسخ به اين سؤال است كه در نظام اقتصادي برگرفته از قانون اساسي، آيا «اقتصاد» في‏نفسه اصالت دارد و خود هدف شمرده مي‏شود و يا صرفا مقدمه‏اي براي رسيدن به اهداف ديگر است؟

در اين‏باره، تدوين‏كنندگان قانون اساسي جمهوري اسلامي در مقدّمه اين اصول، با تعيين جايگاه اقتصاد در نظام جمهوري اسلامي، چنين عنوان كرده‏اند: «اقتصاد وسيله است، نه هدف؛ و در تحكيم بنيادهاي اقتصادي، اصل، رفع نيازهاي انسان در جريان رشد و تكامل اوست، نه همچون ديگر نظام‏هاي اقتصادي تمركز و تكاثر ثروت و سودجويي؛ زيرا كه در مكاتب مادي، اقتصاد خود هدف است و بدين جهت، در مراحل رشد، اقتصاد عامل تخريب و فساد و تباهي مي‏شود؛ ولي در اسلام، اقتصاد وسيله است و از وسيله انتظاري جز كارآيي بهتر در راه وصول به هدف نمي‏توان داشت. با اين ديدگاه، برنامه اقتصاد اسلامي فراهم كردن زمينه مناسب براي بروز خلّاقيت‏هاي متفاوت انساني است و بدين جهت، تأمين امكانات مساوي و متناسب و ايجاد كار براي همه افراد و رفع نيازهاي ضروري جهت استمرار حركت تكاملي او، بر عهده حكومت اسلامي است».

 4. مالكيت

 هرچند با پيچيده‏تر شدن فعاليت‏هاي اقتصادي، عوامل ديگري نيز در شكل‏گيري نظام‏هاي اقتصادي خودنمايي كرده‏اند، اما هنوز هم مالكيت بر «ابزار توليد» و انواع آن اصلي‏ترين عنصر در مشخص نمودن انواع نظام‏هاي اقتصادي است.

در قانون اساسي جمهوري اسلامي در سه اصل 44، 46 و 47 درباره مالكيت بحث شده است، اما مهم‏ترين اصلي كه به اين مسئله پرداخته، اصل 44 است. در اين اصل، گرچه در ابتدا تنها عنوان شده است كه نظام اقتصادي جمهوري اسلامي بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي استوار است و نامي از مالكيت در ميان نيست، اما در انتهاي اين اصل، تأكيد شده است كه «مالكيت» در اين سه بخش با شرايط مذكور در اين اصل، محترم و مورد حمايت قانون است. در اين اصل، از سه نوع مالكيت نام برده شده و به طور ضمني اين سه نوع مالكيت، كه در فقه اسلامي نيز مطرحند، مورد تأييد قرار گرفته‏اند. اين سه نوع عبارتند از: مالكيت دولتي، مالكيت عمومي و مالكيت خصوصي. البته در اين اصل، از بخش تعاوني نيز به عنوان يكي از پايه‏هاي نظام اقتصادي جمهوري اسلامي نام برده شده، اما روشن است كه مالكيت در بخش تعاوني نيز، يا دولتي است و يا خصوصي؛ و چيزي به عنوان «مالكيت تعاوني» وجود ندارد. البته در اين اصل نيز تنها «مالكيت خصوصي» در بخش تعاوني مدّ نظر است، به گونه‏اي كه كار و سرمايه افراد در بخش خصوصي با يكديگر تركيب مي‏شوند و به صورت گروهي فعاليت مي‏كنند.

آنچه به طور خلاصه درباره مسئله مالكيت در نظام اقتصادي مورد نظر قانون اساسي مي‏توان گفت اين است كه اولا، سه نوع مالكيت در قانون اساسي و نظام مورد نظر آن، پذيرفته شده است. ثانيا، هيچ يك از انواع مالكيت، داراي مزيّت خاصي بر ديگري نيست و تمامي انواع مالكيت در محدوده شرايط معيّن شده در قانون اساسي و قوانين عادي، محترمند و موجوديت دارند. بنابراين، با توجه به نوع نگاه قانون اساسي به مسئله مالكيت، نه مي‏توان نظام اقتصادي برگرفته از قانون اساسي را نظامي سرمايه‏داري دانست ـ چرا كه انواع مالكيت در كنار مالكيت خصوصي در آن به رسميت شناخته شده‏اند و علاوه بر اين، مالكيت خصوصي نيز به شرايطي محدود شده است ـ و نه مي‏توان اين نظام اقتصادي را نظامي سوسياليستي دانست، هر چند برخي اظهار مي‏دارند كه در اصل 44 موارد زيادي از فعاليت‏هاي اقتصادي، پيشاپيش به مالكيت عمومي درآمده‏اند و در اختيار دولت قرار گرفته‏اند و اين به معناي ايجاد محدوديت براي ديگر انواع مالكيت و توسعه بيش از حد مالكيت عمومي است و بيشتر با نظام اقتصاد سوسياليستي سازگار است؛ چرا كه عملا، هم مالكيت‏هاي غيرخصوصي را به رسميت شناخته است و هم بخش‏هاي زيادي از فعاليت‏هاي اقتصادي را به مالكيت عمومي در آورده است.

در پاسخ به اين ادعا، بايد اذعان داشت كه اولا، در اين اصل تنها، مالكيت فعاليت‏هاي مطرح شده به صورت عمومي در آمده است و تصميم‏گيري درباره آن‏ها در اختيار دولت قرار گرفته‏است. از اين‏رو، مي‏توان با واگذاري اداره آن‏ها به بخش خصوصي، از دايره فعاليت‏هاي بخش دولتي كاست. ثانيا، موارد مطرح شده در ذيل بخش دولتي، در بسياري از موارد، مثل بازرگاني خارجي، بانك‏داري، بيمه و تأمين نيرو تنها يك فعاليت اقتصادي محسوب مي‏شوند و وجود خارجي و قابليت مالكيت ندارند تا به ملكيت عمومي درآيند. البته ممكن است گفته شود حق بهره‏برداري از اين موارد به مالكيت عموم در مي‏آيد، ولي بايد گفت كه در اين موارد، حق اجرا به اشخاص حقيقي يا حقوقي داده مي‏شود و تعبير »ملكيت« در اين موارد، مسامحي و غيردقيق است. ثالثا، در دو اصل 46و 47 مجددا، قانوني بودن مالكيت خصوصي ناشي از كسب و كار مشروع، تأييد شده است.

 5. نظام برنامه‏ريزي يا آزادي‏هاي اقتصادي

آزادي‏هاي اقتصادي شامل دو سطح خرد و كلان هستند كه هر يك به نوبه خود در جهت‏گيري نظام‏هاي اقتصادي به سمت و سويي خاص مؤثرند.

آزادي‏هاي اقتصادي در سطح خرد يا همان آزادي‏هاي فردي شامل مواردي همچون انتخاب آزادانه شغل، حق افزايش و رشد مال، انتخاب نوع كالاهاي مصرفي يا سرمايه‏اي، حق تملّك، حق مصرف آزادانه درآمد، انتخاب مسكن، گذراندن دوران استراحت و مواردي از اين قبيل، پيوندي عميق با موضع هر نظام اقتصادي در رابطه با ساير مسائل اقتصادي دارند و مي‏توانند در فاصله گرفتن هر نظام اقتصادي از نظام اقتصاد سرمايه‏داري و يا سوسياليسم، كاملا موثر باشند.

آزادي‏هاي اقتصادي، در سطح كلان، همچون چگونگي حضور دولت در صحنه‏هاي اقتصادي، روش هماهنگ كردن فعاليت‏هاي اقتصادي با يكديگر از يك سو و با نيازهاي جامعه از سوي ديگر، به كارگيري عوامل توليد به صورت كارآ و تقسيم عادلانه درآمد بين عوامل توليد و مواردي از اين قبيل كه در اصطلاح، به آن‏ها «برنامه‏ريزي اقتصادي» مي‏گويند نيز اهميت فوق‏العاده‏اي در تمايز نظام‏هاي اقتصادي از يكديگر دارند.

اما آنچه درباره آزادي‏هاي فردي در فعاليت‏هاي اقتصادي از منظر قانون اساسي مي‏توان گفت، اين است كه تمامي اصول قانون اساسي در اين‏باره سعي در ايجاد تعادل بين حقوق افراد و جامعه در زمينه‏هاي گوناگون دارند. از اين‏رو، در تمامي مواردي كه به آزادي‏هاي فردي مربوط مي‏شوند، ضمن تأكيد بر حقوق افراد در اين موارد و لزوم رعايت اين حقوق توسط جامعه، به محدود بودن اين حقوق به قوانين شرع و كشور و لزوم تأمين مصالح همگان نيز اشاره مي‏شود.

در مورد انتخاب آزادانه شغل، در اصل 28 آمده است: «هر كس حق دارد شغلي را كه بدان مايل است و مخالف اسلام، مصالح عمومي و حقوق ديگران نيست، برگزيند.» همچنين در اصل 22 آمده است: «حيثيت، جان، مال، حقوق، مسكن و شغل اشخاص، از تعرّض مصون است، مگر در مواردي كه قانون تجويز كند.» در اصل 43 نيز در بند چهارم عنوان شده است: «براي تأمين استقلال اقتصادي جامعه، اقتصاد جمهوري اسلامي ايران بر اساس ضوابط زير استوار مي‏شود: ... رعايت آزادي انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به كاري معيّن و جلوگيري از بهره‏كشي از كار ديگري.» و سرانجام، در اصل 46آمده است: «هركس مالك كسب و كار مشروع خويش است و هيچ‏كس نمي‏تواند به عنوان مالكيت نسبت به كسب و كار خود، امكان كسب و كار را از ديگري سلب كند.»

در مورد حق افزايش دادن و رشد دادن مال نيز به همين سان، در اصول 46 و 47 مالكيت شخصي ناشي از كسب و كار و از راه مشروع قانوني و بدون صدمه زدن به منافع ديگران مجاز شمرده شده است. همچنين در اصل 43 آمده است: تأمين امكانات و شرايط كار براي همگان، نبايد به تمركز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‏هاي خاص بينجامد و منجر به اضرار به غير، انحصار و احتكار شود.

اما در بُعد كلان آزادي‏هاي اقتصادي و يا به عبارتي، روش‏هماهنگ ساختن فعاليت‏هاي اقتصادي با يكديگر و با نيازهاي مردم (برنامه‏ريزي اقتصادي) اكنون از چهار روش، عمدتا، شناخته شده ذيل در نظام اقتصادي رايج، استفاده مي‏شود:

الف. «برنامه‏ريزي متمركز» (مالكيت گسترده دولت، تعيين صريح يا تحميل روابط تعريف شده به وسيله قدرت برتر دولت، تعيين اهداف اقتصادي توسط دولت، تعيين قيمت توليدات و مواد اوليه توسط دولت، فقدان سيستم بازار و يا محدوديت شديد آن)؛

ب. «اقتصاد بدون برنامه» (توزيع بر اساس سازوكار بازار، رقابت در همه عرصه‏ها، نهاد مركزي مالكيت خصوصي و عرضه و تقاضا، بازيگران اصلي صحنه فعاليت‏هاي اقتصادي)؛

ج. «برنامه‏ريزي ارشادي» (رسميت نهاد بازار، مالكيت خصوصي بر ابزار توليد،. عدم تمركز در محدوده اقتصاد، توزيع جيره‏بندي مواد مصرفي در مواقع ضروري، اجراي سياست‏هاي تشويقي همچون دادن يارانه و كاهش ماليات و سياست‏هاي پولي و مالي مناسب و حاكميت قوانين دولتي بر آزادي توليد و مصرف)؛

د. «برنامه‏ريزي مختلط» (ورود و دخالت مستقيم دولت در بخش‏هاي مهم، و اِعمال سياست‏هاي كنترلي و هدايتي از طريق سياست‏هاي پولي و مالي و تشويقي در ديگر بخش‏ها).

در مورد رويكرد قانون اساسي به «برنامه‏ريزي متمركز»، بايد گفت: با توجه به تأييد حضور بخش خصوصي و تثبيت مالكيت خصوصي در نظام اقتصادي مورد نظر قانون اساسي، برنامه‏ريزي متمركز با اين نظام اقتصادي سازگاري و همخواني ندارد. با توجه به وظايف گسترده‏اي كه براي دولت در قانون اساسي پيش‏بيني شده است و نيز تصريح برخي اصول قانون اساسي همچون اصل 43 و 44 بر برنامه‏ريزي صحيح و تنظيم برنامه اقتصادي در عرصه اقتصاد كشور، «نظام بدون برنامه» نيز با نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي تطابق ندارد.

در مورد «برنامه‏ريزي ارشادي»، نشانه‏هايي از سازگاري برخي اصول قانون اساسي با آن مي‏توان يافت. دربند دوازدهم اصل سوم قانون اساسي آمده است: «دولت جمهوري اسلامي ايران موظّف است براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم، همه امكانات خود را براي اموري همچون پي‏ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامي جهت ايجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محروميت در زمينه‏هاي تغذيه، مسكن، كار، بهداشت و تعميم بيمه» به كار برد.

مشخص است كه تأمين اين موارد از سوي دولت، با در نظر گرفتن اين واقعيت، كه بخش زيادي از اقتصاد كشور در بخش خصوصي فعاليت مي‏كند، مستقيما در اختيار دولت نيست و به دنبال اهداف مورد نظر دولت نمي‏باشد و ضرورتا از طريق برنامه‏ريزي ارشادي و با اجراي سياست‏هاي تشويقي و نيز سياست‏هاي كنترلي پولي و مالي ميسّر است. ممكن است گفته شود كه انجام اين وظايف گسترده توسط دولت به معناي حضور مستقيم دولت در صحنه فعاليت‏هاي اقتصادي و با برنامه‏ريزي متمركز ممكن است. در پاسخ بايد گفت: تأمين زيرساخت‏هاي اقتصادي و رفع محروميت‏ها ضروتا به معناي حضور مستقيم دولت در عرصه نيست، بلكه دولت مي‏تواند با تدوين قوانين مناسب، بستر لازم براي تحقق اهداف خود را فراهم كند و با هدايت بخش‏هاي گوناگون اقتصادي، به اين مهم نايل آيد. علاوه بر اين، در اين اصل، تأكيد بيشتري بر رفع موانع و ايجاد زمينه‏هاي مناسب شده است. نكته سوم اينكه در عبارت اين اصل، از دولت تنها »پي‏ريزي اقتصاد صحيح« خواسته شده است كه اين‏ازطريق برنامه‏ريزي ارشادي نيز قابل تحقق است.

اصل ديگري كه با وضوح بيشتري به مسئله برنامه‏ريزي پرداخته است و طبق قرايني كه برخي از آن‏ها بيان شد، ناظر به برنامه‏ريزي ارشادي مي‏باشد، اصل 43 است. بر اساس بند سوم و نهم اين اصل، «تنظيم برنامه اقتصادي كشور، (در چارچوبي خاص) و تأكيد بر افزايش توليدات كشاورزي، دامي و صنعتي» از ضوابطي هستند كه اقتصاد جمهوري اسلامي بر اساس آن‏ها استوار است. روشن است كه تأكيد دولت بر افزايش اين توليدات، كه بخش قابل توجهي از آن‏ها در اختيار بخش خصوصي است، تنها از طريق سياست‏هاي تشويقي، اعطاي يارانه، وضع قوانين تسهيل‏كننده و مانند آن ميسّر خواهد بود كه همه اين‏ها جزو شاخصه‏هاي «برنامه‏ريزي ارشادي» محسوب مي‏شوند.

در همين رابطه، براي تصحيح انگيزه فعاليت اقتصادي، كه از اصول برنامه‏ريزي ارشادي است، در اصول 46 و 47 بر مالكيت شخصي ناشي از كسب و كار مشروع و باز پس‏گيري ثروت‏هاي به دست آمده از راه‏هاي نامشروع تأكيد شده است.

اما «برنامه‏ريزي مختلط» نيز به گونه‏اي بر اصول قانون اساسي قابل انطباق است؛ چرا كه به دليل پيش‏بيني بخش دولتي گسترده با مالكيت عمومي در قانون اساسي و با فرض تصدي مستقيم اين بخش‏ها توسط دولت (كه اين فرض گرچه با اصول قانون اساسي و بخصوص اصل 44 سازگار است، اما تنها فرض قابل تطبيق بر اين اصول نيست)، مي‏توان با تدوين برنامه غير اجباري براي بخش غير دولتي، از برنامه‏ريزي اجباري و هدايت مستقيم براي بخش دولتي استفاده كرد.

6. ساختار تصميم‏گيري

ساختار تصميم‏گيري عبارت است از: سهم دولت در تصميم‏گيري بر توليد مستقيم كالا و تأثيرگذاري بر تصميم ديگران از راه اعمال سياست اقتصادي. ساختار تصميم‏گيري گرچه خود يك بحث اقتصادي و مربوط به فعاليت‏هاي اقتصادي است، اما كاملا از ساختار فرهنگي و ساختار سياسي متأثر مي‏باشد.

مسئله مهمي كه بر ساختار تصميم‏گيري تأثير مي‏گذارد، اهداف مورد نظر در بُعد اقتصادي است كه دخالت يا عدم دخالت گسترده دولت را تجويز مي‏كند. در اين رابطه، بايد اذعان داشت كه با توجه به وظايف گسترده‏اي كه براي دولت در تمام زمينه‏ها در قانون اساسي در نظر گرفته شده است ـ كه به حدود 120 وظيفه مي‏رسد ـ دولت مورد نظر قانون اساسي با «دولت رفاه» و وظايف آن همخواني بيشتري دارد. به همين دليل، ورود مستقيم دولت در برخي موارد، ضروري به نظر مي‏رسد. البته اين مسئله جاي بحث دارد كه آيا ورود دولت به عرصه‏هاي مورد نظر قانون اساسي به معناي حضور مستقيم دولت در صحنه است و يا با هدايت و كنترل نيز مي‏تواند وظايف خود را به انجام برساند و در جهت تأمين منافع عمومي حركت كند.

براي تبيين بيشتر ميزان سهم دولت در ساختار تصميم‏گيري، به كارگيري برخي شاخص‏هاي رايج در ادبيات نظام‏هاي اقتصادي و تطبيق آن‏ها با اصول قانون اساسي مي‏توانند مفيد باشند.

 

بحث كلي: تصدّي مستقيم يا غير مستقيم دولت

در قانون‏اساسي، مهم‏ترين اصلي كه به تعيين سهم بخش‏هاي گوناگون اقتصاد در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي پرداخته و به عبارت ديگر، با ساختار تصميم‏گيري مرتبط است، اصل 44 مي‏باشد. در اين اصل، اقتصاد كشور از نظر نوع فعاليت، به سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي، تقسيم مي‏گردد. بر اساس اين اصل، فعاليت‏هاي مهم و تاثيرگذار اقتصاد كشور همچون صنايع بزرگ، صنايع مادر، معادن بزرگ، بانك‏داري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‏هاي بزرگ آب‏رساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتي‏راني، راه‏آهن و مواردي از اين قبيل در شمار فعاليت‏هاي بخش دولتي قرار گرفته‏اند كه اين وزن بسياري به بخش دولتي در مقابل بخش‏هاي ديگر مي‏دهد.

البته اينكه آيا شمارش موارد مزبور در ذيل فعاليت‏هاي مربوط به بخش دولتي، به تبديل شدن دولت به كارفرماي بزرگ مطلق، كه به طور صريح در اصل 43 منع شده، مي‏انجامد و آيا اصل سابق بر اين اصل «حاكم» است و يا اصل 44 تخصيص زننده اصل 43 در مورد عبارت «نه دولت را به صورت يك كارفرماي بزرگ مطلق درآورد» مي‏باشد، مسئله‏اي است كه درپايان‏اين نوشتار به آن پرداخته خواهد شد.

در هر صورت، فرض قطعي در اين مجال آن است كه بنابر تصريح اصل 44 موارد مزبور جزو فعاليت‏هاي بخش عمومي به شمار مي‏روند و به تصريح همين اصل، در اختيار دولت قرار دارند. اما آنچه جاي بحث دارد اين است كه آيا در مواردي كه به صورت مالكيت عمومي، جزو بخش دولتي شمرده شده‏اند، تصدّيگري و مديريت مستقيم دولت نيز ضروري است، و يا آنكه دولت مي‏تواند با در اختيار داشتن مالكيت آن‏ها، مديريت را به ديگر بخش‏ها واگذار كند؟

در اين رابطه، بحث زيادي در ميان خبرگان اقتصاد و قانون اساسي در گرفته است. اولين استدلالي كه در جهت حمايت از عدم تصدّي دولت مطرح شده، اين است كه در برخي از مواردي كه طبق اين اصل جزو بخش دولتي ذكر شده‏اند، به صورت خودكار، مباشرت مستقيم دولت وجود ندارد و در برخي موارد، نظارت كامل دولت، اهداف نظام اقتصادي در جمهوري اسلامي ـ يعني استقلال اقتصادي، ريشه‏كن كردن فقر و محروميت، تأمين نيازهاي انسان در جريان رشد و پيش‏گيري از تداول ثروت در دست گروه خاص ـ را تأمين مي‏كند.

اما آيا اين استدلال با عبارت «به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت» سازگاراست؟ آيا «در اختيار دولت بودن» به معناي «اعمال تصدّي مستقيم» نيست؟ پاسخ داده شده است كه اين عبارت تنها مشخص مي‏كند كه موارد مطرح شده، ملك دولت نيستند، بلكه ملك عموم هستند و دولت موظّف است آن‏ها را در جهت مصالح عموم به كار گيرد. بنابراين، چنانچه مصالح عمومي اقتضا كند، دولت بايد آن‏ها را در اختيار بخش‏هاي ديگر قرار دهد و خود بر تأمين اين مصالح نظارت كند.

نكته ديگر آنكه برخي موارد مطرح شده در ذيل بخش دولتي، همچون معادن بزرگ، در فقه اسلامي از «انفال» محسوب مي‏شوند و انفال بر اساس فقه اسلام، در اختيار حكومت اسلامي و دولت اسلامي هستند، ولي دولت اسلامي مي‏تواند خود آن‏ها را اداره كند يا به ديگران واگذارد. از اين‏رو، واگذاري موارد مطرح شده در ذيل بخش دولتي به بخش‏هاي ديگر، مسبوق به سابقه است و از نظر فقهي مورد مشابه دارد.

نتيجه آنكه آنچه در اجراي هر يك از اين دو روش سرنوشت‏ساز است، تأمين مصالح عمومي است؛ بدين معنا كه در هر زمان و هر مورد كه مصالح عمومي ايجاب كند كه اداره اين فعاليت‏ها به بخش‏هاي ديگر واگذار شود، دولت بايد در جهت مصالح عمومي، تنها به نظارت اقدام كند و از دخالت مستقيم بر حذر باشد. بر اساس اصول قانون اساسي، مرجع تشخيص اين مصالح، شوراي نگهبان قانون اساسي و مجمع تشخيص مصلحت نظام است.

اما اشكال مهمي كه به اين استدلال شده، اين است كه در قانون اساسي، «بخش دولتي» يكي از سه بخش نظام اقتصادي جمهوري اسلامي شمرده شده است و تعلّق يك مجموعه فعاليت اقتصادي به يك بخش بدين معناست كه تمامي شئون اداره اين مجموعه، از جمله درآمد و هزينه آن، در اختيار دولت باشد و اطلاق «تعلّق» بر صرف نظارت، دشوار و غير معمول است و در ادبيات نظام‏هاي اقتصادي، از نظارت صرف بر عملكرد يك مجموعه و بيان رهنمودهاي كلي، به «سياست‏گذاري اقتصادي» تعبير مي‏شود. از اين‏رو، ضروري است كه دولت مستقيما وارد صحنه شود و خود اداره تمامي شئون را در اختيار بگيرد. به تعبير ديگر، اگر قرار باشد دولت در بخش دولتي فقط نظارت كند، با نظارتي كه بر ديگر بخش‏ها مانند بخش تعاوني و خصوصي ـ بر اساس قانون ـ دارد، چه فرقي خواهد داشت؟

در پاسخ به اين اشكال، كه شايد مهم‏ترين اشكال مطرح شده باشد، بايد گفت كه اولا، تمامي تمهيدات مزبور و قراردادن تمامي فعاليت‏هاي مهم اقتصادي در ذيل بخش دولتي، تنها به هدف تأمين مصالح عمومي، استقلال اقتصادي، ريشه‏كن ساختن فقر و محروميت و پيش‏گيري از تداول ثروت در دست گروهي خاص بوده است و في نفسه مطلوبيت ندارد و اگر اثبات شود كه دخالت مستقيم دولت به تضييع مصالح و منافع عمومي مي‏انجامد و نظارت، بيشتر مي‏تواند به احقاق اين مصالح كمك كند، بايد بر اساس اين قاعده كلي، دولت از دخالت پرهيز كند.

ثانيا، دولت مي‏تواند در بخش دولتي، علي‏رغم آنكه مديريت و تصدّي مستقيم ندارد، با استفاده از برنامه‏ريزي اجباري به گونه‏اي عمل كند كه در صورت عدم تحقق خواسته‏هايش و عدم انطباق فعاليت‏هاي انجام شده با برنامه‏هاي مصوّب، دخالت مستقيم كند؛ چرا كه در بخش دولتي، بر خلاف دو بخش ديگر، حق دارد به مجرّد تخلّف مديراني كه اداره اين فعاليت‏ها به آن‏ها واگذار شده است، قرارداد منعقده را لغو كند و به ديگران واگذارد. در اين صورت، نظارت دولت بر بخش دولتي و فعاليت‏هاي مربوط به آن را نمي‏توان در چارچوب سياست اقتصادي، كه در مورد بخش‏هاي غير دولتي اعمال مي‏شود، محدود كرد.

ثالثا، در ادبيات نظام‏هاي اقتصادي، اطلاق دولتي بودن يا نبودن بر يك فعاليت، عمدتا منوط به مالكيت آن است. از اين‏رو، نمي‏توان دولتي بودن يك فعاليت را مشروط به در اختيار داشتن درآمد و هزينه كرد. علاوه بر اين، آنچه در برآورد هر فعاليتي اهميت دارد، سود است و اينكه اين سود به چه شخصي (اعم از حقيقي و حقوقي) تعلّق مي‏گيرد. بر اين اساس، دولت علي‏رغم واگذاري اين فعاليت‏ها به بخش غيردولتي از سود احتمالي اين واحدها برخوردار است كه اين در مورد فعاليت‏هاي‏بخش تعاوني يا بخش خصوصي صادق نيست.

اشاره به اين نكته نيز خالي از لطف نيست كه هدف از گنجاندن اين فعاليت‏ها در ذيل بخش دولتي، همان‏گونه كه بارها مورد اشاره قرار گرفته، تأمين مصالح كل جامعه بوده است؛ اما در حال حاضر، منافع حاصل از اين فعاليت‏ها در دايره بسته شاغلان اين بخش‏ها محدود مي‏شود و در حقيقت، غرض اصلي از اين اصول ـ يعني جلوگيري از تداول ثروت در دست گروهي خاص ـ به طور كاملا معكوس تأمين مي‏شود و در واقع، با سوء استفاده از انحصاراتي كه با ظاهر قانون اساسي قابليت تطبيق دارد، روح قانون اساسي نقض مي‏شود.

دليل ديگري كه بر درجه‏بندي بخش‏هاي اقتصادي از ديدگاه قانون اساسي و فرعي بودن بخش خصوصي اقامه مي‏شود، اين است كه مكمّل شمردن بخش خصوصي نسبت به دو بخش ديگر به اين معناست كه بخش خصوصي در فعاليت‏هايي كه دو بخش ديگر نمي‏توانند حضور يابند، فقط امكان حضور دارد و در واقع، بخش خصوصي وجود بالاصاله ندارد و تنها تكميل‏كننده فعاليت‏هايي است كه توسط دو بخش ديگر پوشش داده نشده و يك بخش طفيلي و درجه دوم است. در مورد اين اشكال، بايد گفت: در ادبيات اقتصادي، واژه «مكمل» در مواردي به كار مي‏رود كه دو كالا تكميل‏كننده يكديگر باشند، به گونه‏اي كه نتوان براي هر يك وجود بالاصاله و وجود بالغير لحاظ كرد، در حالي كه «كالاي جانشين» اين‏گونه نيست.

پس از طرح مقدّمات لازم در مورد سهم برابر بخش‏هاي اقتصادي در نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي، به مقايسه تطبيقي اصول اقتصادي قانون اساسي و شاخص‏هاي مطرح در ادبيات نظام‏هاي اقتصادي پرداخته مي‏شود تا سهم دولت در ساختار تصميم‏گيري معلوم گردد:

سهم شاغلان بنگاه‏هاي دولتي از كل شاغلان

يكي از شاخص‏هايي كه مي‏تواند ناظر به اعمال تصدّي دولت باشد، سهم شاغلان بنگاه‏هاي دولتي از كل شاغلان است. در اين رابطه، در قانون اساسي به طور صريح، بحثي به ميان نيامده، اما با توجه به اينكه طبق اصل 44 فعاليت‏هاي عمده اقتصادي به بخش دولتي ملحق شده‏اند، مي‏توان گفت: شاغلان بنگاه‏هاي دولتي سهم بالايي از كل شاغلان را به خود اختصاص مي‏دهند.

البته اين در صورتي است كه دولت‏مردان با تفسير اصل 44 به لزوم اعمال تصدّي مستقيم دولت در فعاليت‏هاي مذكور، خود مستقيما به مديريت اين فعاليت‏ها مبادرت ورزند، اما همان‏گونه كه گفته شد، مي‏توان اين اصل را به گونه‏اي ديگر تفسير كرد و از سهم بالاي شاغلان دولتي نسبت به كل شاغلان كاست.

تعيين سهم واردات و صادرات كال

اين شاخص نيز اصولا در ارتباط با مديريت دولت بر فعاليت‏هاي اقتصادي است. البته اگر حق را از مواردي بدانيم كه قابل ملكيت باشد، در اين صورت، حق تعيين سهم واردات و صادرات كالا در مالكيت دولت خواهد بود و اين شاخص ناظر به مسئله مالكيت است.

در قانون اساسي، در دو مورد در اين‏باره بحث شده است: نخست در اصل 44، بازرگاني خارجي به انحصار دولت در آمده است و سپس در اصل 151 وضع انواع ماليات توسط دولت به صورت قانوني مجاز شمرده شده است كه «حقوق گمركي» نيز از انواع ماليات‏ها محسوب مي‏شوند.

اما در مورد اول، بايد گفت: در اينكه بازرگاني خارجي تنها شامل واردات كالا از مبدأ خارجي مي‏شود و يا شامل صادرات كالا نيز مي‏گردد، اساسا ابهام وجود دارد. آيا دولت تنها واردات كالا را بايد در انحصار خود داشته باشد و يا صادرات كالاهاي داخلي نيز در انحصار دولت خواهد بود؟ علاوه بر اين، مشخص نيست كه اين عنوان بر چه حجمي از واردات و يا صادرات صادق است و شامل موارد جزئي واردات، كه براي مثال، توسط مرزنشينان انجام مي‏گردد، مي‏شود يا خير؟ هرچند همين ابهام در متن مذاكرات خبرگان قانون اساسي نيز به چشم مي‏خورد. از اين‏رو، نمي‏توان گفت كه آيا اصل 44 كه بازرگاني خارجي را در انحصار دولت قرار داده است، بر شاخص تعيين سهم واردات و صادرات تطبيق دارد يا خير؟ علاوه بر اين، اساس انحصار بازرگاني خارجي براي دولت طبق نظر شوراي محترم نگهبان، با اصول ديگر قانون اساسي، مغاير شناخته شده و از اين‏رو، لغو گرديده است.

در مورد حق قانوني وضع ماليات و از جمله، وضع حقوق گمركي نيز آنچه در قانون اساسي آمده، به رسميت شناخته شدن اين حق براي قانون‏گذار است و در مورد نحوه قانون‏گذاري، هيچ توصيه‏اي، چه به صورت مثبت و چه منفي، ارائه نشده است.

 

حجم مقرّرات اقتصادي

كثرت يا قلّت مقرّرات اقتصادي، كه توسط دولت براي هدايت و كنترل فعاليت‏هاي اقتصادي وضع مي‏شوند، نشان‏دهنده ميزان حضور دولت در عرصه‏هاي اقتصادي است. حجم اين مقرّرات تأثير بسزايي در تقويت و يا تخريب فضاي رقابت بين فعّالان عرصه‏هاي اقتصادي دارد. اعمال قوانيني كه رقابت صحيح راسرعت مي‏بخشند، پيشرفت و بهبود كمّي و كيفي مدام توليدات و خدمات ارائه شده به جامعه را تضمين مي‏كند.

در قانون اساسي در دو مورد، هرگونه انحصارطلبي از هر ناحيه‏اي كه باشد، ممنوع اعلام شده است. در اين‏باره، در بند ششم اصل سوم آمده است: «دولت جمهوري اسلامي ايران موظّف است براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم، همه امكانات خود را براي امور زير (از جمله) محو هرگونه استبداد و خودكامگي و انحصارطلبي، به كار برد».

همچنين در بند پنجم اصل 43 آمده است: «براي تأمين استقلال اقتصادي جامعه و ريشه‏كن كردن فقر و محروميت و برآوردن نيازهاي انسان در جريان رشد، با حفظ آزادي او، اقتصاد جمهوري اسلامي ايران بر اساس ضوابط زير (از جمله) منع اضرار به غير و انحصار و احتكار و ربا و ديگر معاملات باطل و حرام، استوار مي‏شود.» در اصول ديگر فصل چهارم نيز همين روند حفظ شده و تثبيت فضاي رقابت سالم مدّنظر قرار گرفته است.

به طور كلي، مي‏توان در جهت تثبيت هرچه بيشتر رقابت و تسهيل آن و نهي انحصار، از اين موارد نام برد: بند ششم از اصل سوم، محو هرگونه استبداد و خودكامگي و انحصارطلبي؛ بند دوم اصل43، «نه به تمركز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‏هاي خاص منتهي شود و نه دولت را به صورت يك كارفرماي مطلق درآورد...»؛ بند پنجم اصل 43، «منع اضرار به غير و منع انحصار...»؛ بند چهارم اصل 43 آزادي انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به كاري معيّن؛ اصل 44 و ذيل آن «... مالكيت در اين سه بخش... مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است» و اصول 46 و 47 كه مالكيت شخصي را محترم شمرده‏اند. تمامي اين اصول حاكي از پذيرش اين تفكر هستند كه در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي، انحصارطلبي از هر طريق، همچون تحميل قوانين و مقرّرات محدودكننده رقابت، مطرود است.

همچنين در ذيل اصل 44 فعاليت بخش‏هاي گوناگون اقتصاد كشور، به ايجاد رشد و توسعه اقتصاد كشور و عدم زيان جامعه مشروط شده است؛ بدين معنا كه قانون‏گذاران و مجريان اداره كشور مي‏توانند از فعاليت واحدهايي كه به جامعه زيان مي‏رسانند، جلوگيري كنند.

در اصل 45 نيز به حكومت اسلامي اختيار به كارگيري (اعم از مستقيم و غير مستقيم) انفال و ثروت‏هاي عمومي، طبق مصالح عمومي داده شده است. روشن است كه استفاده از اين امكان مي‏تواند كفه ترازو را به سود هر يك از بخش‏هاي اقتصاد كشور سنگين كند و رقابت ميان بخش‏هاي گوناگون اقتصاد كشور و رقابت‏هاي درون بخش‏ها را تصحيح كند و در مسير موردنظر قرار دهد.

آخرين مسئله‏اي كه براي تصحيح فعاليت‏هاي اقتصادي در قانون اساسي مدّنظر قرار گرفته، حق گرفتن «ماليات» توسط دولت است. با استفاده از اين ابزار، دولت مي‏تواند با ايجاد «معافيت‏هاي مالياتي» و يا «اخذ ماليات مضاعف»، رقابت در بخش‏هاي موردنظر را شدت بخشد و يا از شدت آن‏ها بكاهد.

خلاصه آنكه اولا، مقرّرات اقتصادي موجود در قانون اساسي بسيار كلي و عام هستند و به جزئيات مسائل اقتصادي نپرداخته‏اند. ثانيا، سعي اين قوانين به طور كلي، ايجاد تعادل در فعاليت‏هاي اقتصادي و هدايت آن‏ها به سمت و سوي موردنظر است. ثالثا، قانون اساسي گرچه خود به تفصيل به مقرّرات اقتصادي نپرداخت، اما به قانونگذار اين امكان را داده است كه به وضع و تصويب قوانين اقتصادي لازم بپردازد و بنابراين، بايد چگونگي استفاده از اين فرصت، مورد نقد و ارزيابي قرار گيرد.

سهم دولت در بخش خدمات اعتباري و بيمه

اهميت بانك‏ها و مؤسسات اعتباري از يك سو و شركت‏هاي بيمه از سوي ديگر، در اقتصاد بركسي پوشيده نيست. عدم كارآيي نظام مالي در يك مجموعه اقتصادي مي‏تواند به ورشكستگي كامل اين مجموعه منجر شود. اولين علتي كه براي عدم كارآيي در يك مجموعه اقتصادي مي‏توان سراغ گرفت، ضعف نظام مالي است. به همين دليل، دولت‏ها در سراسر جهان، تنظيم برخي جنبه‏هاي بازارهاي مالي را ضروري مي‏دانند.

در نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي جمهوري اسلامي، «بانك‏داري» و «بيمه» هر دو جزء بخش عمومي درآمده‏اند و در اختيار دولت قرار گرفته‏اند. مهم‏ترين مسئله‏اي كه در دولتي شدن نهادهاي مالي و بيمه در قانون اساسي دخالت داشته، اين بوده است كه شبكه بانكي و شركت‏هاي بيمه، سهم عمده‏اي در جهت دادن به اقتصاد هر جامعه‏اي دارند و با در اختيار گرفتن آن‏ها، در حقيقت مي‏توان سرنوشت اقتصاد جامعه را به نحو دلخواه رقم زد. بنابراين، بايد اين دو بخش انحصارا در اختيار دولت قرار گيرند.

البته ـ همان‏گونه كه در مقدمه بحث مربوط به ساختار تصميم‏گيري، ذكر شد ـ اين تحليل تنها در صورتي درست است كه دولت از اين حق قانوني، كه به او واگذار شده، خود مستقيما استفاده كند و در اختيار دولت بودن به «اعمال مديريت مستقيم» تفسير شود. اما دولت مي‏تواند اين حق را طبق مصالح عمومي از طريق نظارت اعمال كند. البته به دليل حسّاسيت كار شبكه بانكي، اين نظارت بايد شديدتر باشد كه با توجه به ماهيت عمليات بانكي، عملا امكان اين‏گونه نظارت نيز وجود دارد.

در اين صورت، حق اعطاي مجوز براي شروع و يا ادامه فعاليت نهادهاي مالي، در انحصار دولت خواهد بود و دولت مي‏تواند با تعيين چارچوب قوانين مورد نظر خود، فعاليت نهادهاي مالي را كنترل كند. در واقع، آنچه در اين حالت در اختيار دولت است، حق اعطاي مجوّز و تصويب قوانين است و اين حق به دولت اختصاص دارد كه از آن به «مالكيت عمومي» تعبير شده است.

تركيب صنايع دولتي

اين شاخص نيز نشان‏دهنده ميزان تصدّي دولت است. در اين مورد، مسئله آن است كه مؤسسات دولتي و بنگاه‏هاي وابسته به دولت چه درصدي از بزرگ‏ترين بنگاه‏ها و مؤسسات اقتصادي را به خود اختصاص مي‏دهند و از صنايع و مؤسسات بزرگ اقتصادي، كه بيشترين فروش و توليد را دارند، چه تعدادي به دولت مربوط مي‏شوند؟ يا به عبارت ديگر، چند درصد از توليدات بخش‏هاي مهم اقتصادي و فعاليت‏هاي اساسي در جامعه همچون انرژي، حمل و نقل و صنعت توسط دولت انجام مي‏شود؟ اختصاص صنايع بزرگ به بخش دولتي و سهم بالاي دولت در توليدات اساسي و استراتژيك، نقش دولت را در اقتصاد افزايش مي‏دهد و اين امكان را به دولت مي‏دهد كه به گونه‏اي مؤثرتر در اقتصاد دخالت كند.

در قانون اساسي جمهوري اسلامي، به نحوه تركيب صنايع دولتي توجه شده است، به گونه‏اي‏كه در اصل 44 بخش عمده و يا به طور صحيح، تمامي صنايع مهم و استراتژيك كشور و مؤسسات و بنگاه‏هاي مهم و مادر در اقتصاد، در انحصار دولت درآمده‏اند. كليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانك‏داري و مانند آن‏ها در اختيار دولت قرار گرفته‏اند كه اين تدبير، تأثيرگذاري دولت بر اقتصاد را به نحو فزاينده‏اي بالا برده است.

نكته قابل توجه در اين مورد آن است كه قدرت تأثيرگذاري دولت در اقتصاد از طريق در اختيارداشتن صنايع و مؤسسات مهم و اساسي، با هرگونه تفسير ارائه شده از اصل  44حفظ خواهد شد و تنها آنچه تفاوت خواهد كرد، راه تأثيرگذاري دولت در هر يك از تفاسير ارائه شده است و اين مسئله، قطعا قدرت فزاينده‏اي به دولت مي‏دهد و البته اين به منظور تأمين مصالح عمومي است.

سهم دولت در توليد ناخالص ملّي

از منظر اين شاخص، درصدي از توليد ناخالص ملّي، كه توسط دولت توليد مي‏شود، بيان‏كننده ميزان حضور دولت در عرصه اقتصاد است و بررسي اجزاي مؤثر در به وجود آمدن توليد ناخالص ملّي، نشان‏دهنده تركيب ساختار تصميم‏گيري در هر نظام اقتصادي است. در بسياري از موارد، سهم بالاي دولت در توليد ناخالص ملّي معلول اداره انحصارات طبيعي توسط دولت است.

سهم دولت در توليد ناخالص ملّي در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي، بر اساس تفسير رايج از اصول قانون اساسي مبني بر اعمال تصدّي مستقيم از سوي دولت قابل توجه است. البته علت اين امر نه تنها اداره انحصارات طبيعي توسط دولت، بلكه ايجاد انحصارات مصنوعي گسترده و سپردن اداره آن‏ها به دولت و تصدّي مستقيم آن‏ها توسط دولت است. البته چنانچه دولت اين انحصارات را براي خود حفظ كند، ولي تصدّي آن‏ها را به ديگر بخش‏ها بسپارد، طبعا سهمش در توليد ناخالص ملّي كاهش خواهد يافت.

استقلال بانك مركزي

 ميزان و درجه استقلال و يا وابستگي بانك مركزي به دولت، نقش تعيين‏كننده‏اي در چگونگي شكل‏گيري ساختار تصميم‏گيري در هر نظام اقتصادي دارد. بانك مركزي به عنوان بانكِ بانك‏ها و نيز بانكِ دولت از بازيگردانان اصلي صحنه اقتصاد هر كشور است. امكان دست‏اندازي آسان دولت در بانك مركزي، قدرت اقتصادي دولت را به نحو چشم‏گيري افزايش و بخش‏هاي ديگر اقتصاد را در موضع انفعال قرار مي‏دهد.

قانون اساسي جمهوري اسلامي در اين مورد، ساكت است و در حقيقت، اين مسئله به قوانين عادي كشور واگذار شده است و آنچه هم اكنون جريان دارد، ارتباطي به قانون اساسي ندارد. البته ممكن است تصور شود كه اختصاص بانك‏داري به بخش دولتي شامل بانك مركزي نيز مي‏شود و بانك مركزي مانند ديگر بانك‏ها كاملا در اختيار بخش دولتي خواهد بود.

در پاسخ به اين مسئله، بايد گفت: اولا، عنوان «بانك‏داري» معمولا بر عمليات بانكي متداول در بانك مركزي اطلاق نمي‏شود. ثانيا، در هر صورت، بانك‏داري، چه در اختيار دولت باشد يا نباشد، بانك مركزي بانك دولت محسوب شده، دولتي و در اختيار دولت است. آنچه موردنظر اين شاخص مي‏باشد اين است كه دولت تا چه حد مي‏تواند سياست‏هاي بانك مركزي را در جهت تأمين بودجه جاري خود تحت‏الشعاع، و تصميمات بلندمدت آن را با مداخلات روزمرّه خود تحت تأثير قرار دهد.

سهم تقاضاي دولت از كل تقاضا

سهم تقاضاي دولت از كل تقاضا و بخصوص تقاضا براي كالاهاي سرمايه‏اي، علي‏رغم رقابتي بودن اقتصاد، مي‏تواند تأثير دولت بر اقتصاد و نقش ارشادي آن را افزايش دهد. تقاضاي دولت به عنوان تقاضاي مؤثر، مي‏تواند در يك بازار رقابتي به ايجاد تعادل ميان عرضه و تقاضا منجر شود و يا به برهم خوردن اين تعادل بينجامد.

در اين مورد نيز قانون اساسي ساكت است. البته اين بدان معنا نيست كه قانون اساسي مي‏توانست و يا مي‏بايست سهم مشخصي از تقاضا را براي دولت تعيين كند، بلكه قانون اساسي مي‏توانست از طريق تكليف كردن و تحميل نمودن يك سلسله خواسته‏ها، همچون لزوم سرمايه‏گذاري دولت در بخش‏هاي زيربنايي، سهم دولت از تقاضاي كل را افزايش دهد. هرچند در اصل 43 قانون اساسي، «تأمين نيازهاي اساسي» يكي از ضوابط نظام اقتصادي در جمهوري اسلامي شمرده شده، اما هيچ‏گاه تأمين اين نيازها به طور مستقيم از دولت خواسته نشده است.

بنگاه‏هاي خصوصي و نظارت شده و تعداد آن‏ها

در برخي كشورها به دليل آنكه دولت خود مستقيما اداره انحصارات طبيعي را به عهده نمي‏گيرد، تعدادي بنگاه‏هاي خصوصي نظارت شده وجود دارند كه اداره اين انحصارات را در اختيار دارند و در چارچوب قوانين دولتي به فعاليت مشغولند.

اما در رابطه با قانون اساسي و نوع نگرش آن به انحصارات طبيعي و واگذاري آن‏ها به بخش خصوصي، بايد گفت: در اصل  45 قانون اساسي، مسئله «انفال»، كه در برگيرنده موارد زيادي از انحصارات طبيعي است، مطرح شده و با توجه به ديدگاه اسلام به انفال، موارد مطرح گرديده در اختيار حكومت اسلامي قرار گرفته است تا با توجه به مصالح عمومي، نسبت به آن‏ها عمل كند. در اين صورت، مي‏توان ادعا كرد كه قانون اساسي وجود بنگاه‏هاي خصوصي نظارت شده را در مورد اداره انفال مي‏پذيرد و امكان آن را رد نمي‏كند. البته در خصوص «نفت»، با توجه به آنكه در اصل 43 معادن بزرگ در انحصار دولت و در اختيار دولت قرار گرفته‏اند، واگذاري بخش نفت به بنگاه‏هاي خصوصي مجاز نيست، مگر آنكه بپذيريم دولت مي‏تواند چنانچه مصالح عمومي اقتضا كند، عمليات مربوط به آن‏ها را به بخش‏هاي غيردولتي واگذار نمايد.

سهم دولت در سرمايه‏گذاري

اين شاخص علاوه بر آنكه نمايانگر مديريت دولتي است، مي‏تواند نشان‏دهنده مالكيت دولت نيز باشد. سرمايه‏گذاري مستقيم دولت، بخصوص در كالاهاي سرمايه‏اي، مالكيت دولتي را گسترش مي‏دهد و موجب گسترده شدن بخش دولتي، هم از بعد مديريت و هم از لحاظ مالكيت مي‏گردد. در اختيار داشتن منابع مالي حاصل از فروش نفت در چهار دهه اخير در كشور ما، نقش مهمي در گسترده شدن بخش دولتي در اقتصاد ايران داشته است؛ منابع مالي كه درصدي از آن‏ها به سرمايه‏گذاري‏هاي وسيع دولتي انجاميده است. در بسياري از كشورها، سهم عمده دولت از سرمايه‏گذاري شامل تأمين اجتماعي، اعتبارات، بيمه و مسكن مي‏شود و در حقيقت، به تأمين نيازهاي اساسي جامعه پرداخته مي‏شود.

در مورد تلقّي قانون اساسي از سرمايه‏گذاري دولتي، آنچه مي‏توان گفت، اين است كه اولا، آنچه در مورد سرمايه‏گذاري در قانون اساسي آمده، يك سلسله قوانين سلبي همچون عدم اسراف و تبذير و عدم تبعيض در استفاده از درآمدهاي ملّي در سطح استان‏هاست كه بايد مورد توجه قرار گيرد.

ثانيا، گرچه در موارد متعددي، اصول قانون اساسي يكي از ضوابط نظام اقتصادي جمهوري‏اسلامي را تأمين نيازهاي اساسي تمامي شهروندان برشمرده و بر آن تأكيد كرده است ـ مانند آنچه در اصول 31 ، 30، 28،  21،  20، 3 و 43 آمده است ـ اما در همه اين موارد و يا دست‏كم در بيشتر آن‏ها، تكليفي بر عهده دولت گذاشته نشده است.

ثالثا، علي‏رغم آنكه منابع اصلي و عمده سرمايه‏گذاري مانند انفال و يا معادن بزرگ در قانون اساسي در اختيار دولت قرار گرفته‏اند، با اين حال، هيچ اشاره‏اي به لزوم هزينه كردن مستقيم اين درآمدها و زمينه‏هاي بالقوّه سرمايه‏گذاري توسط دولت نشده است و حتي در اصل 43 آمده است كه دولت بايد با پرداخت وام‏هاي قرض‏الحسنه، زمينه اشتغال افراد را فراهم سازد و اين به معناي آن است كه دولت خود از اقدام مستقيم در اين مورد بپرهيزد.

رابعا، گرچه در اصل 44 فعاليت‏هاي متعدد اقتصادي به مالكيت عمومي در آمده و در اختيار دولت قرار گرفته‏اند و تأمين خواسته اين اصل و دولتي بودن اين فعاليت‏ها نيازمند سرمايه‏گذاري مستقيم دولت است، اما بايد توجه داشت كه اين تنها تفسير ممكن از اصل 44 نيست، بلكه دولت مي‏تواند با محفوظ نگه‏داشتن اين امتياز انحصاري براي خود، تصدّي آن‏ها را به بخش‏هاي ديگر بسپارد و خود تنها ناظري امين براي حفظ منافع مردم باشد. علاوه بر اين، موارد اشاره شده در ذيل بخش دولتي در اصل  44 عمدتا فعاليت‏هايي هستند كه پيش از انقلاب در مالكيت بخش خصوصي وابسته به حاكميت فاسد بودند و با استفاده از منابع عمومي ايجاد شده بودند. به همين دليل، شايد بتوان گفت كه هدف اصل 44 «ملّي كردن» اين موارد بوده است.

سهم دولت در ساختمان و زمين

اين شاخص بيانگر حدود مالكيت دولت در هر نظام اقتصادي است. امروزه علي‏رغم گسترش مالكيت به حقوق ناشي از اختراعات، اكتشافات و انحصارات علاوه بر اموال منقول و غيرمنقول، هنوز هم بارزترين نماد مالكيت در اختيار داشتن زمين و مسكن است. با افزايش سهم دولت از زمين و ساختمان، اولا مالكيت دولتي گسترش مي‏يابد و اين خود يكي از شاخص‏هاي تعيين‏كننده هر نظام اقتصادي است. ثانيا، به دليل آنكه بخش مسكن در هر اقتصادي، نيروي محرّك ديگر بخش‏ها محسوب مي‏شود، دولت مي‏تواند با در اختيار داشتن سهمي از بخش مسكن، نبض اقتصاد را كنترل كند.

اما قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در اصل 31 داشتن مسكن مناسب را يكي از حقوق اساسي ملت دانسته و دولت را موظّف كرده است كه زمينه تحقق اين امر را فراهم سازد. با اين حال، قانون اساسي خواستار مداخله مستقيم دولت در بخش مسكن نشده است. البته در بخش زمين، از نگاه قانون اساسي، زمين‏هاي موات چون در زمره انفال هستند، در اختيار حكومت اسلامي‏اند، هرچند اين به معناي مالكيت دولتي نسبت به آن‏ها نيست.

ساختار اطلاعاتي

 در حال حاضر، هيچ حوزه‏اي از دامنه تأثيرهاي عميق نظام اطلاع‏رساني بركنار نمانده و حوزه اقتصاد نيز از اين مسئله مستثنا نيست، به گونه‏اي كه «اطلاعات» از اركان اصلي برنامه‏ريزي، پژوهش و توسعه اقتصادي محسوب مي‏شود. البته بايد توجه داشت كه آنچه وجه تمايز نظام‏هاي گوناگون اقتصادي است، صرف در اختيار داشتن اطلاعات يا عدم آن‏ها نيست، بلكه محدوده انتشار اين اطلاعات و سپس ميزان شفافيت آن‏هاست. گسترش هر چه بيشتر اطلاعات نقش تعيين‏كننده‏اي در جلوگيري از انحصارات و به دنبال آن، حاكميت هر بخش بر ديگر بخش‏ها دارد.

در قانون اساسي، ساختار اطلاعاتي به عنوان يكي از عناصر تشكيل‏دهنده نظام اقتصادي، به طور مستقل مورد توجه نبوده است. البته با تطبيق وظايف ساختار اطلاع‏رساني بر برخي از اصول قانون اساسي، مي‏توان دريافت كه قانون اساسي خواستار عدم انحصار اطلاعات از سوي همه بخش‏ها و گسترش هر چه بيشتر آن‏ها در همه بخش‏هاي اقتصادي، توجه برنامه‏ريزان به اين اطلاعات و پي‏گيري آن‏هاست و برحق مردم در برخورداري از اطلاعات اقتصادي تأكيد مي‏كند.

در مورد اطلاعات در بخش دولتي، اصول 54 و 55 با تشريح وظايف ديوان محاسبات، به طور ضمني بر ايجاد ساختار اطلاعاتي در ميان شركت‏هاي دولتي و تمامي دستگاه‏هايي، كه از بودجه دولت استفاده مي‏كنند و در دسترس عموم بودن اين اطلاعات، تأكيد مي‏كنند و اين به معناي آن است كه علاوه بر آنكه اطلاعات به صورت افقي در سطح بنگاه‏هاي دولتي بايد جريان داشته باشند، مي‏بايد در اختيار همگان بوده و به شكل عمودي نيز جريان داشته باشند.

در اصل 76 نيز حق «تحقيق و تفحص در تمام امور كشور» به مجلس شوراي اسلامي داده شده است. بدون شك، اين اصل بر شفّاف و در اختيار بودن اطلاعات، دست‏كم، در سطح قواي حكومتي دلالت مي‏كند و به خروج اطلاعات از درون دستگاه‏هاي اجرايي اشاره دارد. از سوي ديگر، با وصول اطلاعات به مجلس شوراي اسلامي و نمايندگان محترم مجلس، در صورتي كه اطلاعات طبقه‏بندي شده و محرمانه نباشند، اين اطلاعات در سطح كشور و در مناطق گوناگون منتشر خواهند شد.

همچنين اصل 84 كه اجازه اظهارنظر در همه مسائل داخلي و خارجي را به نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مي‏دهد نيز به طور تلويحي بر لزوم مطّلع بودن نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از مسائل كشور و از جمله مسائل اقتصادي اشاره دارد. مسلّما بدون اطلاعات كافي، حق اظهارنظر لغو خواهد بود و موجب تضعيف جايگاه مجلس خواهد شد و در صورت اطلاع مجلس از مسائل اقتصادي و برخورداري از اطلاعات اقتصادي و در صورت محرمانه نبودن اين اطلاعات، با توجه به علني بودن جلسات مجلس و مرتبط بودن نمايندگان با مناطق گوناگون كشور، اين اطلاعات در سطح كشور، منتشر خواهند شد.

اصول ديگري همچون اصل 86 كه بر لزوم اطلاع رئيس مجلس از آيين‏نامه‏هاي دولتي و مصوّبات دولت تأكيد دارد و نيز اصل 89 كه حق استيضاح وزرا را به مجلس مي‏دهد، به همين صورت، بر گسترش اطلاعات و دست‏كم خروج آن‏ها از دستگاه اجرايي كشور دلالت دارد.

اما مهم‏ترين اصلي كه اندكي صريح‏تر بر گسترش اطلاعات در سطح جامعه اشاره دارد، اصل 69 است كه بر علني بودن جلسات مجلس شوراي اسلامي تأكيد دارد. در اين اصل آمده است: «مذاكرات مجلس شوراي اسلامي بايد علني باشد و گزارش كامل آن از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر شود».

توجه به اين نكته نيز ضروري است كه به طور معمول، شكل‏گيري يك ساختار اطلاعاتي خاص از فرايندهايي است كه در مراحل اجرايي، تحقق مي‏يابد و نقش عواملي همچون قانون اساسي در اين روند، تنها ايجاد بسترهاي مناسب براي تحقق ساختار مناسب و هماهنگ با اهداف نظام اقتصادي مورد نظرآن است.

ساختار انگيزشي

ساختار انگيزشي گرچه خود عمدتا معلول دو ساختار تصميم‏گيري و اطلاعاتي است، اما خود به عنوان نيروي محرّك فعاليت‏هاي اقتصادي، تأثير تعيين‏كننده‏اي در شكل‏گيري دو ساختار تصميم‏گيري و اطلاعاتي دارد. تطبيق انگيزه‏هاي فردي با انگيزه‏ها و مصالح اجتماعي همواره يكي از معضلات اساسي هر نظام اقتصادي بوده است. نظام اقتصادي كه بر اساس نفي خداوند (دست‏كم) در تدبير امور اين جهان ـ اگر نگوييم در خلقت ـ پي‏ريزي شده است، نمي‏تواند فراتر از انگيزه‏هاي مادي را فراروي خود ببيند. بحران تطبيق انگيزه‏هاي فردي با انگيزه‏هاي اجتماعي، مسئله‏اي است كه بسياري سعي كرده‏اند با حذف هر يك از اين دو به حل مسئله بپردازند. اما در واقع، به جاي حل مسئله، به پاك كردن صورت مسئله مبادرت ورزيده‏اند. در طرف مقابل، پذيرش خداوند و نقش او در خلق و تدبير به صورت توأمان همسويي انگيزه‏هاي فردي و اجتماعي را نتيجه خواهد داد. بر اين اساس، انگيزه‏هاي مادي نيز رنگ و لعاب خدايي پيدا مي‏كنند و كسب روزي عبادت به شمار مي‏آيد و كسي كه در تلاش براي امرار معاش، جان خود را از دست بدهد، شهيد محسوب مي‏شود.

در اين ارتباط، قانون اساسي جمهوري اسلامي با پذيرش اصل «توحيد» و اختصاص حاكميت و تشريع به او، حضور انگيزه‏هاي معنوي را به صورت كاملا گسترده به رسميت شناخته است و حتي مي‏توان به جرئت اذعان كرد كه قانون اساسي انگيزه صرفا مادي را بدون همراهي انگيزه‏هاي معنوي نفي‏مي‏كند. در همين رابطه، در مقدّمه قانون اساسي آمده است: «در تحكيم بنيادهاي اقتصادي، اصل، رفع نيازهاي انساني در جريان رشد و تكامل است، نه همچون ديگر نظام‏هاي اقتصادي، تمركز و تكاثر ثروت و سودجويي... در اسلام، اقتصاد وسيله است و از وسيله انتظاري جز كارآيي بهتر در راه وصول به هدف نمي‏توان داشت.»

البته همان‏گونه كه اشاره شد، قانون اساسي وجود انگيزه‏هاي مادي را در كنار انگيزه‏هاي معنوي مي‏پذيرد. در اين رابطه، قانون اساسي با نفي انحصارطلبي و در حقيقت، تجويز و ترويج رقابت سالم، در اصول متعدد، زمينه‏هاي پيدايش و بروز انگيزه‏هاي فردي را فراهم آورده است.

از سوي ديگر، قانون اساسي با تأكيد بر ضرورت تأمين نيازهاي اساسي انسان‏ها در جامعه، با حفظ آزادگي او، احترام به هويّت انساني را سرلوحه نظام اقتصادي خود قرار داده و نفس انسان بودن را [بدون در نظر گرفتن تفاوت استعدادها در زمينه‏هاي گوناگون] موجب برخورداري از اين امتيازات دانسته است.

نكته ديگر اينكه قانون اساسي برنامه‏ريزان كشور را ملزم كرده است كه در تنظيم برنامه اقتصادي كشور به صورتي عمل كنند كه شكل، محتوا و ساعات كار چنان باشند كه هر فرد علاوه بر تلاش شغلي، فرصت و توان كافي براي خودسازي معنوي، سياسي و اجتماعي و شركت فعّال در رهبري كشور و افزايش مهارت و ابتكار داشته باشد. علاوه بر اين، تأكيد بر مالكيت خصوصي نشانه احترام به انگيزه‏هاي فردي و تلاش‏هاي شخصي است. البته پيش‏بيني بخش دولتي بسيار وسيع و قدرتمند، از دايره رقابت جدّي مي‏كاهد و در نتيجه، انگيزه‏هاي فردي را كاهش مي‏دهد. اما ـ همان‏گونه كه بيان شد ـ مي‏توان با جدا ساختن مالكيت از تصدّي در بخش دولتي، راه را براي رقابت سالم‏تر باز كرد.

در پايان اين بخش، براي رعايت اختصار، بحث درباره برخي عوامل تشديدكننده يا تضعيف‏كننده انگيزه‏هاي فردي همچون دوگانگي صنايع، دوگانگي در مالكيت و مديريت بنگاه‏ها، عوامل فرهنگي، انگيزه استفاده از امكانات دولتي، وجود انحصارات گسترده طبيعي، برنامه‏ريزي متمركز و محدود بودن شبكه‏هاي اطلاعاتي و عدم امنيت شغلي و مالي كه در ادبيات نظام‏هاي اقتصادي مورد اشاره قرار مي‏گيرند، به مجالي ديگر سپرده مي‏شود.

جمع‏بندي و پيشنهاد

پس از طرح بحث و تبيين نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي بر اساس معيارهاي موردنظر، مي‏توان اين‏گونه جمع‏بندي و نتيجه‏گيري كرد:

توجه به اين مسئله ضروري است كه هدف از ارائه تفسير جديدي از اصول قانون اساسي، خلع يد دولت از ابزارهاي مديريتي دولت نمي‏باشد. اقتدار دولت در هر جامعه‏اي بسته به ابزارهايي است كه در اختيار دارد. در عرصه اقتصادي نيز بقاي اقتدار دولت وابسته به در اختيار داشتن ابزارهاي خاص خود است. اين موضوع از دو جنبه مي‏تواند مهم باشد: اولا، گرفتن اين ابزارها، اعم از تصميم‏گيري، اجرايي و احتمالا نظارتي از دولت و سپردن آن به بخش‏هاي ديگر، چه عواقبي براي دولت به همراه خواهد داشت؟ ثانيا، اين ابزارها در اختيار چه گروه‏هايي قرار مي‏گيرند تا عواقب منفي ناشي از در اختيار داشتن اين ابزارها، كه به نوبه خود، قدرت را به همراه دارند، به حداقل برسند و يا دست كم از عواقب منفي آن هنگامي كه در اختيار دولت بودند، كاسته شود و به عبارت ديگر، «دولت در دولت» به وجود نيايد؟

به هر روي، پس از توجه به نكات مزبور، با در نظر گرفتن تغيير شرايط، در دو دهه‏اي كه از تدوين قانون اساسي مي‏گذرد، براي استفاده هرچه بيشتر از قانون اساسي و نهادينه كردن قانون در حوزه فعاليت‏هاي اقتصادي، به نظر مي‏رسد كه بايد در برداشت رايج از اصول اقتصادي اساسي نيز تغييراتي به وجود آيند. بدين منظور، در حال حاضر دو تفكر در مورد اصول اقتصادي قانون اساسي وجود دارند كه به عنوان راه حل مطرح مي‏گردند:

1. تغيير اصول اقتصادي قانون اساسي

ارائه اين پيشنهاد شايد اولين و آسان‏ترين پيشنهاد باشد. استدلال مطرح شده اين است كه براي حل مشكل، اقدامات مقطعي يا غير بنيادي شايد در كوتاه مدت چاره‏ساز باشند، اما در بلندمدت، خود به بروز مشكلات جديد منجر خواهند شد و شرايط را حادتر خواهند كرد.

در مورد اين راه‏حل، بايد گفت: اولا، «جرّاحي» معمولا به دليل عواقب خطرناك آن و مقدّمات سخت و هزينه‏هايي كه دارد، آخرين راه محسوب مي‏شود و تنها در صورت نتيجه ندادن روش‏هاي ديگر به اجرا گذاشته مي‏شود. در مورد قانون اساسي نيز تغييرات اساسي آخرين راه‏حل است. ثانيا، تغيير اصول قانون اساسي نيازمند طي فرايندي است كه به خودي خود، پيمودن آن زماني طولاني مي‏طلبد و مهم‏تر از همه نيازمند يك وفاق ملّي است كه به سهولت ميسّر نمي‏شود. ثالثا، قوانين اساسي به طور معمول، به دليل خاصيت و ويژگي آن‏ها، كه به امور كلي مي‏پردازند، برخي اصولشان مفسّر، مخصّص و يا حاكم بر اصول ديگرند و در بسياري از موارد، مي‏توان با استفاده از برخي اصول، به تفسير اصول ديگر پرداخت.

 

2. ارائه تفسيري جديد از اصول اقتصادي قانون اساسي

راه حل دوم اين است كه از اصول اقتصادي به كمك اصول ديگر و با بررسي‏هاي كارشناسانه برداشت‏هاي جديدي ارائه شوند. البته ارائه برداشت‏هاي نو از اصول قانون اساسي در حوزه اقتصاد، بايد پس از بررسي‏هاي كارشناسان فقهي، حقوقي و اقتصادي صورت گيرد و شوراي نگهبان قانون اساسي به عنوان نهادي كه تفسير قانون اساسي را به عهده دارد، بايد بدين منظور از مشاوره چنين كارشناساني برخوردار باشد.

اما آنچه در اين فرصت مي‏توان بيان كرد، امكان تفكيك بين مالكيت و مديريت در فعاليت‏هايي است كه بر اساس اصل 44قانون اساسي در اختيار دولت است. آنچه اين احتمال را تقويت مي‏كند شواهدي هستند كه در اصول قانون اساسي به چشم مي‏خورند:

1. در اصل 43 قانون اساسي بر تبديل نشدن دولت به كارفرماي بزرگ تأكيد شده است. از سوي ديگر، در اختيار گرفتن مستقيم و انحصاري اين فعاليت‏ها توسط دولت، آن را به بزرگ‏ترين قدرت اقتصادي تبديل خواهد كرد. جمع بين اين دو خواسته قانون اساسي تنها در صورتي امكان‏پذير است كه بخش‏هاي ديگر را در اداره اين فعاليت‏ها شريك سازيم.

2. در اصل 44 و در ذيل «بخش دولتي» آمده است كه اين موارد با «مالكيت عمومي» در اختيار دولت هستند. از سوي ديگر، در اصل 45 در مورد انفال آمده كه در اختيار حكومت اسلامي است تا با رعايت مصالح عامّه، نسبت به آن‏ها تصميم‏گيري نمايد. با كنار هم قراردادن اين دو عبارت، مي‏توان ادعا كرد كه در مواردي كه اختياراتي به دولت و حكومت اسلامي داده شده رعايت مصالح عامّه ضروري است.

3. رشد و توسعه جامعه از شرايط اجراي اصل 44 است. بر اين اساس، بايد بررسي كرد كه بهترين حالتي كه رشد و توسعه جامعه را فراهم مي‏آورد كدام است و آن را به اجرا گذاشت. به هر حال، بر اساس اين شواهد و قراين ديگري از اين دست، تفكيك مديريت از مالكيت، احتمالي است كه قابليت انطباق با اصول قانون اساسي دارد.

به نظر برخي، دولت به دو دليل نمي‏تواند يك بنگاه را خود مستقيما اداره كند:

الف. توليدكنندگان در بخش دولتي در چارچوب مقرّرات و سازوكارها به روزمرّگي دچار مي‏شوند.

ب. الزام دولت‏ها براي آنكه در آينده رفتار مناسبي در پيش گيرند، كار دشواري است؛ يعني آن‏ها نمي‏توانند در برابر موفقيت به اندازه كافي پاداش دهند و در ازاي شكست‏ها تنبيه كنند. سرمايه‏گذاري يك تعهد كاملا اساسي نسبت به آينده است. يك مدير دولتي در فرايند سرمايه‏گذاري هرچند موفق عمل كند، اما چون نسبت به آينده شغلي خود مطمئن نيست، با انگيزه كمتري كار مي‏كند.

انتقال مديريت از بخش دولتي را مي‏توان بر حسب انتقال دو نوع حقوق از بخش دولتي به ديگر بخش‏ها، تعريف كرد. اين حقوق عبارتند از: حق اداره و حق توسعه. روشن است كه بسته به شيوه انتخاب شده براي اين انتقال، بخش‏هاي غير دولتي مي‏توانند هر كدام از حقوق دوگانه مذكور يا تركيبي از آن‏ها را به دست آورند كه قابل تطبيق بر قانون اساسي هستند.

اين نوشتار با طرح اين سؤال به پايان مي‏رسد كه نقش دولت در اقتصاد كشور در شرايط كنوني، تا چه حد مرهون اصول اقتصادي قانون اساسي است؟

  فهرست منابع

1ـ شامل بتهايم، برنامه‏ريزي و رشد شتابان، ترجمه نسرين فقيه، انتشارات زمان، 1352؛

2ـ جعفر بوشهري، حقوق اساسي، چ هشتم، تهران، دانشگاه تهران، ج اول؛

3ـ فريبرز پاك‏نژاد، مباني بودجه‏ريزي در شركت‏هاي توليدي، هيرمند، 1371؛

4ـ محمدحسين تمدّن، نظام‏هاي اقتصادي، تهران، دانشگاه امام صادق، دفتر تحقيقات اقتصادي؛

5ـ مسعود درخشان، جزوه «نظام‏هاي اقتصادي»، دانشگاه‏امام صادق (ع)؛

6ـ دفتر همكاري حوزه و دانشگاه، مباني اقتصاد اسلامي، سمت، 1371؛

7ـ علي رشيدي، اقتصاد مردم‏سالار، آواي نور، 1377؛

8ـ محسن رناني، بازار يا نابازار، سازمان برنامه و بودجه و مدارك اقتصادي و اجتماعي، 1376؛

9ـ ريمون بار، اقتصاد سياسي، ترجمه منوچهر فرهنگ، صدا و سيما، 1367؛

10ـ شاپور رواساني، دولت و حكومت در ايران، نشر شمع؛

11ـ دومنيك سالواتوره، اصول علم اقتصاد، ترجمه محمد ضيايي بيگدلي، مؤسسه بانكداري ايران، 1370؛

12ـ حسن سبحاني، نظام اقتصادي اسلام، سازمان تبليغات اسلامي، 1373؛

13ـ قاسم شجاعي، حقوق اساسي و ساختار حكومت جمهوري اسلامي ايران، چ چهارم، تهران، اطلاعات، 1374؛

14ـ ارنست فردريك شوماخر، كوچك زيباست، ترجمه علي رامين، سروش، 1365؛

15ـ محمدجواد صفار، آشنايي با قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، چ ششم، مركز آموزش مديريت دولتي، 1376؛

16ـ صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي، اداره كل فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، آذرماه، 1364؛

17ـ شمس‏الدين عالمي، حقوق اساسي، مشكات، 1375؛

18ـ محمد عليخاني، حقوق اساسي، چ سوم، دستان، 1375؛

19ـ منوچهر فرهنگ، فرهنگ بزرگ علوم اقتصادي، البرز، 1371، ج دوم؛

20ـ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، چ چهارم، تهران، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد، 1375؛

21ـ ابوالفضل قاضي، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، تهران، دانشگاه تهران، 1368، ج اول؛

22ـ نيكلاس مركورو، قانون و اقتصاد، ترجمه محمدجواد محقق، 1989؛

23ـ مرتضي قره‏باغيان، اقتصاد رشد و توسعه، تهران، نشر ني، 1371، ج دوم؛

24ـ ژوزف لاژوژي، سيستم‏هاي‏اقتصادي، ترجمه شجاع‏الدين ضيائيان، رسانه، 1368؛

25ـ مجله تازه اقتصاد، ش 73 (آبان، 1378)؛

26ـ ر.ك: محمد هاشمي، مجله تحقيقات حقوقي، دانشكده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي، ش هشت، 1368؛

27ـ سيد جلال‏الدين مدني، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، چ چهارم، 1375؛

28ـ سيد جلال‏الدين مدني، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، همراه، 1373؛

29ـ عباس ميرآخور، «ويژگي‏هاي نظام اقتصاد اسلامي»، مقالاتي در اقتصاد اسلامي، ترجمه حسن گلريز، مؤسسه بانكداري ايران؛

30ـ محمود متوسّلي، خصوصي‏سازي يا تركيب مطلوب دولت و بازار، مؤسسه مطالعات و پژوهش‏هاي بازرگاني، 1373؛

31ـ سيد حسين ميرمعزّي، نظام اقتصادي اسلامي (مباني فلسفي)، كانون انديشه جوان، 1378؛

32ـ حسين نمازي، نظام‏هاي اقتصادي، تهران، دانشگاه شهيد بهشتي، 1374؛

33ـ سيدمحمد هاشمي، حقوق اساسي، اصول و مباني كلي، دانشگاه شهيد بهشتي، 1374؛

34ـ مهدي هادوي، ولايت فقيه، كانون انديشه جوان، 1377؛

35ـ محمد يزدي، قانون اساسي براي همه، تهران، اميركبير، 1375.