نظام اقتصادی از منظر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

محمدجواد محقق

مقدّمه

اقتصاد پدیده‏ای است که نظام سیاسی کشورها با توجه و اتّکا به آن شکل می‏گیرد و به صورت امری کاملا سیاسی و حکومتی ظاهر می‏شود. در این روند، برای تعیین و تثبیت نظام اقتصادی حاکم بر اقتصاد کشورها، به طور معمول در قوانین اساسی، اصولی گنجانده می‏شوند که نشان‏دهنده نگرش حاکمیت به مسئله اقتصاد و نوع اقتصاد حاکم بر هر کشور می‏باشند. این اصول با طرح دیدگاه‏های کلی درباره مسائل اصلی اقتصاد جامعه و پرهیز از ورود به موارد جزئی و متغیّر، نقشی کاملا مؤثر در سامان‏دهی اقتصاد هر کشور، متناسب با نگرش مورد پذیرش جامعه و حاکمیت سیاسی آن دارند. فصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران طی 13اصل، به طرّاحی اصول کلی اقتصادی جامعه پرداخته است. این نوشتار با طرح معیارهای لازم برای یک نظام اقتصادی و مدّنظر قرار دادن اصول اقتصادی قانون اساسی، به مقایسه تطبیقی این معیارها با اصول اقتصادی قانون اساسی خواهد پرداخت.

آنچه در شرایط اول انقلاب بیش از هرچیز فضای کشور را به دلیل ماهیت ضد استعماری انقلاب اسلامی مردم ایران تحت تأثیر قرار داده بود، اندیشه مبارزه با استثمار و استعمار، و احقاق حق پابرهنگان و برتری کوخ‏نشینان بر کاخ‏نشینان بود.

در شکل‏گیری این فضا و ایجاد نگرش منفی نسبت به سرمایه‏داری دو عامل سیاسی و اقتصادی به جامانده از دوران گذشته، یعنی: استثمار کشور توسط رژیم‏های سرمایه‏داری آمریکا و انگلیس و عملکرد بد سرمایه‏دار داخلی بسیار مؤثر بودند. این مسائل موجب آن شده بود که سرمایه‏داری در نگاه مردم ایران، به نقطه‏ای تاریک و سیاه بدل گردیده، و این ناخودآگاه بر نگرش نمایندگان محترم مجلس خبرگان قانون اساسی نیز تأثیر گذاشته بود؛ به گونه‏ای که در تدوین تمامی اصول اقتصادی قانون اساسی، سعی شده از یک سو، بخش خصوصی محدود و کنترل شود و از سوی دیگر، استثمار و بهره‏کشی از دیگران به شدت مورد منع قرار گرفته است. این‏ها همه نشان‏دهنده عمق نگرانی و عدم اطمینان نسبت به بخش خصوصی و سرمایه‏داری خصوصی در آن سال‏ها است.

البته در کنار این، پیشی گرفتن مباحث و استدلالات علمی طرفدار دولتی شدن هر چه بیشتر فعالیت‏های اقتصادی و صنعتی بر نظریه‏های هوادار خصوصی‏سازی اقتصاد در میان جوامع علمی و دانشگاهی نیز در شکل‏گیری تفکرات مخالف گسترش دامنه فعالیت بخش خصوصی در عرصه اقتصاد، تأثیر بسزایی داشته است.

 

مبانی نظام اقتصادی مورد نظر قانون اساسی

در این بخش با استفاده از معیارهای لازم برای تشکیل یک نظام اقتصادی، نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی تبیین خواهد گردید.

1. خداشناسی

الف. رابطه خداوند با جهان طبیعت: پذیرش اسلام به عنوان دین رسمی کشور در قانون اساسی جمهوری اسلامی و در پی آن، پذیرش مجموعه اعتقادات ارائه شده توسط این دین مشترک، تعیین‏کننده بسیاری از معیارهای لازم در شکل‏گیری نظام اقتصادی مورد نظر نظام جمهوری اسلامی است. با پذیرش توحید و مراتب آن، از دیدگاه یک مسلمان موحّد، خداوند نقش منحصر به فرد و تعیین‏کننده‏ای در خلقت و تدبیر جهان طبیعت به عهده دارد و همه چیز به او منتهی می‏شود و لحظه لحظه وجود این عالم منوط به اراده بلامنازع اوست.

از این‏رو، و با مدّنظر قرار دادن آنچه در اصول اول و دوم فصل اول و اصل 56 فصل پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است و با در نظر گرفتن اینکه اولا، دین رسمی کشور در قانون اساسی، اسلام معرفی شده و توحید اصل نخستین اسلام به شمار می‏آید و ثانیا، در موارد متعددی به‏طور صریح بر حاکمیت مطلق خداوند بر جهان تأکید شده است، می‏توان به قطع اذعان کرد که قانون اساسی جمهوری اسلامی در ترسیم نظام اقتصادی موردنظر خود، از نظام‏های مادی فاصله گرفته و بر نقش بلامنازع خداوند در تمشیت لحظه به لحظه امور جهان، صحّه گذاشته است.

ب. رابطه خداوند با انسان‏ها: بر اساس اصول اعتقادی اسلام که در قانون اساسی دین رسمی کشور شناخته شده است، انسان نیز به عنوان جزئی از جهان خلقت ـ و البته جزء برتر آن ـ تحت اراده مطلق خداوند قرار دارد و باید تسلیم محض این اداره باشد. رابطه میان خداوند و انسان، رابطه میان خادم و مخدوم است. خداوند آفریننده، نگه‏دارنده و هدایت‏کننده انسان است و عملکرد او را مورد داوری قرار داده، به او پاداش و عذاب می‏دهد.

در همین ارتباط، در اصل دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است: «جمهوری اسلامی نظامی است بر پایه ایمان به خدای یکتا و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او، نقش سازنده آن در سیر تکاملی انسان به سوی خدا، کرامت و ارزش والای انسان و آزادی توأم با مسئولیت او در برابر خدا.» همچنین در اصل 56 قانون اساسی، این‏گونه عنوان شده است: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچ‏کس نمی‏تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد.»

 2. انسان‏شناسی

الف. رابطه انسان با خداوند: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با احترام به جایگاه ویژه انسان و لزوم حرکت انسان به سمت تکاملی، که خداوند برای او میسر گردانیده است، طی اصول متعددی بر فراهم آوردن زمینه‏های مساعد برای رشد فضایل اخلاقی در جامعه تأکید می‏کند.

بر همین اساس، در بند 6 اصل دوم قانون اساسی با تأیید کرامت و ارزش والای انسان و پذیرش آزادی انسان، بر مسئولیت انسان در برابر خداوند تأکید شده است. یکی از ابتکارات مهم این اصل، تلفیق آزادی انسان با مسئولیت او در برابر خداوند است. در اصل سوم قانون اساسی نیز برای تحقق اهداف موردنظر در اصل قبلی، از جمله تحقق کرامت و ارزش والای انسان و انجام مسئولت خطیر او در برابر خداوند، تأکید شده است که تمام امکانات دولت و نظام جمهوری اسلامی باید در جهت ایجاد محیط مساعد به منظور رشد فضایل اخلاقی و محو استبداد و رفع تبعیضات و ایجاد امکانات عادلانه بسیج گردند تا زمینه حرکت کمالی انسان فراهم گردد. در اصل 43 زمینه‏های اجرایی تحقق اهداف عالی اسلام و نظام جمهوری اسلامی در تسهیل حرکت انسان به سوی کمال پیش‏بینی شده است و ایجاد زمینه‏های لازم برای خودسازی معنوی، سیاسی و اجتماعی در تنظیم برنامه‏های کشور از مسئولان کشور خواسته شده است.

ب. رابطه انسان با جهان طبیعت: با قبول این نکته که مالکیت حقیقی همه موجودات از آن خداوند است و هم اوست که انسان را مجاز به تصرف شمرده، باید بپذیریم که انسان نیز در بهره‏برداری از امکاناتی که در اختیار او گذاشته شده، موظف به رعایت موازین و معیارهایی است که خداوند مقرّر داشته است.

در مورد مسئله «مالکیت»، در قانون اساسی تنها در سه مورد بحث شده که در هر سه مورد نیز قرارگرفتن در چارچوب قوانین اسلام، مصالح اقتصادی کشور و عدم زیان جامعه به رسمیت شناخته شده است. بر همین اساس، در اصل 44 پس از شمارش بخش‏های اقتصادی کشور و فعالیت‏های زیرمجموعه هر بخش آمده است: «مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.» در اصل 46 نیز مالکیت حاصل از کسب و کار مشروع، به عدم اضرار به کسب و کار دیگران مشروط گردیده است و در اصل  47نیز مالکیت شخصی ناشی از کار مشروع، محترم شمرده شده است.

بنابراین، در نظام موردنظر قانون اساسی، به هیچ وجه مفهوم خویش مالکی و «مالکیت مطلق»، که یکی از ارکان اساسی نظام‏های اقتصادی غربی و مادی است، مورد پذیرش نمی‏باشد.

یکی دیگر از نقاط اتصال انسان به جهان طبیعت، روش‏های تولید است که توسط انسان برای بهره‏برداری از منابع و مواد اولیه موجود در طبیعت، انتخاب می‏شود. در این مورد، مهم‏ترین شرطی که در قانون اساسی آمده، «عدم اسراف و تبذیر» در تولید، و خودکفایی در تولید کالاهای عمومی و مورد نیاز جامعه است. در اصل 43 به این موضوع اشاره شده است.

از دیگر حلقه‏های ارتباطی انسان با چرخه طبیعت، «مصرف» است. منع اسراف و تبذیر، عدم تبعیض در بهره‏برداری و استفاده از درآمدهای ملّی، توزیع عادلانه ثروت و بهره‏برداری صحیح از منابع، گرفتن مالیات برای تعدیل ثروت به منظور جلوگیری از بروز فاصله‏های فاحش طبقاتی از طریق تعدیل مالکیت‏های خصوصی اشخاص، همه چارچوب‏هایی هستند که قانون اساسی برای ترسیم الگوی مصرف صحیح در نظام اقتصادی موردنظر، بر آن‏ها تأکید می‏کند.

مسئله دیگری که حاکی از عدم پذیرش مفهوم خویش مالکی و مالکیت بدون حد و حصر در قانون اساسی جمهوری اسلامی است، تأکید بر وظیفه دولت در پی‏ریزی اقتصاد صحیح، محو هرگونه انحصارطلبی، توسعه آموزش عالی و آموزش و پرورش، تهیه بودجه سالانه کشور، جلوگیری از جمع ثروت‏های نامشروع و استرداد آن‏ها و حفظ بیت‏المال مسلمانان، تضمین حقوق زنان، تأمین اجتماعی و بیمه‏های همگانی از محل درآمدهای عمومی است. علاوه بر آن، به دولت اجازه داده شده است که خود مستقیما وارد عرصه اقتصاد گشته و اجرای برخی مسئولیت‏ها را رأسا به عهده بگیرد.

3. اقتصاد و انسان

این بخش به دنبال پاسخ به این سؤال است که در نظام اقتصادی برگرفته از قانون اساسی، آیا «اقتصاد» فی‏نفسه اصالت دارد و خود هدف شمرده می‏شود و یا صرفا مقدمه‏ای برای رسیدن به اهداف دیگر است؟

در این‏باره، تدوین‏کنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی در مقدّمه این اصول، با تعیین جایگاه اقتصاد در نظام جمهوری اسلامی، چنین عنوان کرده‏اند: «اقتصاد وسیله است، نه هدف؛ و در تحکیم بنیادهای اقتصادی، اصل، رفع نیازهای انسان در جریان رشد و تکامل اوست، نه همچون دیگر نظام‏های اقتصادی تمرکز و تکاثر ثروت و سودجویی؛ زیرا که در مکاتب مادی، اقتصاد خود هدف است و بدین جهت، در مراحل رشد، اقتصاد عامل تخریب و فساد و تباهی می‏شود؛ ولی در اسلام، اقتصاد وسیله است و از وسیله انتظاری جز کارآیی بهتر در راه وصول به هدف نمی‏توان داشت. با این دیدگاه، برنامه اقتصاد اسلامی فراهم کردن زمینه مناسب برای بروز خلّاقیت‏های متفاوت انسانی است و بدین جهت، تأمین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه افراد و رفع نیازهای ضروری جهت استمرار حرکت تکاملی او، بر عهده حکومت اسلامی است».

 4. مالکیت

 هرچند با پیچیده‏تر شدن فعالیت‏های اقتصادی، عوامل دیگری نیز در شکل‏گیری نظام‏های اقتصادی خودنمایی کرده‏اند، اما هنوز هم مالکیت بر «ابزار تولید» و انواع آن اصلی‏ترین عنصر در مشخص نمودن انواع نظام‏های اقتصادی است.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی در سه اصل 44، 46 و 47 درباره مالکیت بحث شده است، اما مهم‏ترین اصلی که به این مسئله پرداخته، اصل 44 است. در این اصل، گرچه در ابتدا تنها عنوان شده است که نظام اقتصادی جمهوری اسلامی بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار است و نامی از مالکیت در میان نیست، اما در انتهای این اصل، تأکید شده است که «مالکیت» در این سه بخش با شرایط مذکور در این اصل، محترم و مورد حمایت قانون است. در این اصل، از سه نوع مالکیت نام برده شده و به طور ضمنی این سه نوع مالکیت، که در فقه اسلامی نیز مطرحند، مورد تأیید قرار گرفته‏اند. این سه نوع عبارتند از: مالکیت دولتی، مالکیت عمومی و مالکیت خصوصی. البته در این اصل، از بخش تعاونی نیز به عنوان یکی از پایه‏های نظام اقتصادی جمهوری اسلامی نام برده شده، اما روشن است که مالکیت در بخش تعاونی نیز، یا دولتی است و یا خصوصی؛ و چیزی به عنوان «مالکیت تعاونی» وجود ندارد. البته در این اصل نیز تنها «مالکیت خصوصی» در بخش تعاونی مدّ نظر است، به گونه‏ای که کار و سرمایه افراد در بخش خصوصی با یکدیگر ترکیب می‏شوند و به صورت گروهی فعالیت می‏کنند.

آنچه به طور خلاصه درباره مسئله مالکیت در نظام اقتصادی مورد نظر قانون اساسی می‏توان گفت این است که اولا، سه نوع مالکیت در قانون اساسی و نظام مورد نظر آن، پذیرفته شده است. ثانیا، هیچ یک از انواع مالکیت، دارای مزیّت خاصی بر دیگری نیست و تمامی انواع مالکیت در محدوده شرایط معیّن شده در قانون اساسی و قوانین عادی، محترمند و موجودیت دارند. بنابراین، با توجه به نوع نگاه قانون اساسی به مسئله مالکیت، نه می‏توان نظام اقتصادی برگرفته از قانون اساسی را نظامی سرمایه‏داری دانست ـ چرا که انواع مالکیت در کنار مالکیت خصوصی در آن به رسمیت شناخته شده‏اند و علاوه بر این، مالکیت خصوصی نیز به شرایطی محدود شده است ـ و نه می‏توان این نظام اقتصادی را نظامی سوسیالیستی دانست، هر چند برخی اظهار می‏دارند که در اصل 44 موارد زیادی از فعالیت‏های اقتصادی، پیشاپیش به مالکیت عمومی درآمده‏اند و در اختیار دولت قرار گرفته‏اند و این به معنای ایجاد محدودیت برای دیگر انواع مالکیت و توسعه بیش از حد مالکیت عمومی است و بیشتر با نظام اقتصاد سوسیالیستی سازگار است؛ چرا که عملا، هم مالکیت‏های غیرخصوصی را به رسمیت شناخته است و هم بخش‏های زیادی از فعالیت‏های اقتصادی را به مالکیت عمومی در آورده است.

در پاسخ به این ادعا، باید اذعان داشت که اولا، در این اصل تنها، مالکیت فعالیت‏های مطرح شده به صورت عمومی در آمده است و تصمیم‏گیری درباره آن‏ها در اختیار دولت قرار گرفته‏است. از این‏رو، می‏توان با واگذاری اداره آن‏ها به بخش خصوصی، از دایره فعالیت‏های بخش دولتی کاست. ثانیا، موارد مطرح شده در ذیل بخش دولتی، در بسیاری از موارد، مثل بازرگانی خارجی، بانک‏داری، بیمه و تأمین نیرو تنها یک فعالیت اقتصادی محسوب می‏شوند و وجود خارجی و قابلیت مالکیت ندارند تا به ملکیت عمومی درآیند. البته ممکن است گفته شود حق بهره‏برداری از این موارد به مالکیت عموم در می‏آید، ولی باید گفت که در این موارد، حق اجرا به اشخاص حقیقی یا حقوقی داده می‏شود و تعبیر »ملکیت« در این موارد، مسامحی و غیردقیق است. ثالثا، در دو اصل 46و 47 مجددا، قانونی بودن مالکیت خصوصی ناشی از کسب و کار مشروع، تأیید شده است.

 5. نظام برنامه‏ریزی یا آزادی‏های اقتصادی

آزادی‏های اقتصادی شامل دو سطح خرد و کلان هستند که هر یک به نوبه خود در جهت‏گیری نظام‏های اقتصادی به سمت و سویی خاص مؤثرند.

آزادی‏های اقتصادی در سطح خرد یا همان آزادی‏های فردی شامل مواردی همچون انتخاب آزادانه شغل، حق افزایش و رشد مال، انتخاب نوع کالاهای مصرفی یا سرمایه‏ای، حق تملّک، حق مصرف آزادانه درآمد، انتخاب مسکن، گذراندن دوران استراحت و مواردی از این قبیل، پیوندی عمیق با موضع هر نظام اقتصادی در رابطه با سایر مسائل اقتصادی دارند و می‏توانند در فاصله گرفتن هر نظام اقتصادی از نظام اقتصاد سرمایه‏داری و یا سوسیالیسم، کاملا موثر باشند.

آزادی‏های اقتصادی، در سطح کلان، همچون چگونگی حضور دولت در صحنه‏های اقتصادی، روش هماهنگ کردن فعالیت‏های اقتصادی با یکدیگر از یک سو و با نیازهای جامعه از سوی دیگر، به کارگیری عوامل تولید به صورت کارآ و تقسیم عادلانه درآمد بین عوامل تولید و مواردی از این قبیل که در اصطلاح، به آن‏ها «برنامه‏ریزی اقتصادی» می‏گویند نیز اهمیت فوق‏العاده‏ای در تمایز نظام‏های اقتصادی از یکدیگر دارند.

اما آنچه درباره آزادی‏های فردی در فعالیت‏های اقتصادی از منظر قانون اساسی می‏توان گفت، این است که تمامی اصول قانون اساسی در این‏باره سعی در ایجاد تعادل بین حقوق افراد و جامعه در زمینه‏های گوناگون دارند. از این‏رو، در تمامی مواردی که به آزادی‏های فردی مربوط می‏شوند، ضمن تأکید بر حقوق افراد در این موارد و لزوم رعایت این حقوق توسط جامعه، به محدود بودن این حقوق به قوانین شرع و کشور و لزوم تأمین مصالح همگان نیز اشاره می‏شود.

در مورد انتخاب آزادانه شغل، در اصل 28 آمده است: «هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام، مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند.» همچنین در اصل 22 آمده است: «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص، از تعرّض مصون است، مگر در مواردی که قانون تجویز کند.» در اصل 43 نیز در بند چهارم عنوان شده است: «برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می‏شود: ... رعایت آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معیّن و جلوگیری از بهره‏کشی از کار دیگری.» و سرانجام، در اصل 46آمده است: «هرکس مالک کسب و کار مشروع خویش است و هیچ‏کس نمی‏تواند به عنوان مالکیت نسبت به کسب و کار خود، امکان کسب و کار را از دیگری سلب کند.»

در مورد حق افزایش دادن و رشد دادن مال نیز به همین سان، در اصول 46 و 47 مالکیت شخصی ناشی از کسب و کار و از راه مشروع قانونی و بدون صدمه زدن به منافع دیگران مجاز شمرده شده است. همچنین در اصل 43 آمده است: تأمین امکانات و شرایط کار برای همگان، نباید به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‏های خاص بینجامد و منجر به اضرار به غیر، انحصار و احتکار شود.

اما در بُعد کلان آزادی‏های اقتصادی و یا به عبارتی، روش‏هماهنگ ساختن فعالیت‏های اقتصادی با یکدیگر و با نیازهای مردم (برنامه‏ریزی اقتصادی) اکنون از چهار روش، عمدتا، شناخته شده ذیل در نظام اقتصادی رایج، استفاده می‏شود:

الف. «برنامه‏ریزی متمرکز» (مالکیت گسترده دولت، تعیین صریح یا تحمیل روابط تعریف شده به وسیله قدرت برتر دولت، تعیین اهداف اقتصادی توسط دولت، تعیین قیمت تولیدات و مواد اولیه توسط دولت، فقدان سیستم بازار و یا محدودیت شدید آن)؛

ب. «اقتصاد بدون برنامه» (توزیع بر اساس سازوکار بازار، رقابت در همه عرصه‏ها، نهاد مرکزی مالکیت خصوصی و عرضه و تقاضا، بازیگران اصلی صحنه فعالیت‏های اقتصادی)؛

ج. «برنامه‏ریزی ارشادی» (رسمیت نهاد بازار، مالکیت خصوصی بر ابزار تولید،. عدم تمرکز در محدوده اقتصاد، توزیع جیره‏بندی مواد مصرفی در مواقع ضروری، اجرای سیاست‏های تشویقی همچون دادن یارانه و کاهش مالیات و سیاست‏های پولی و مالی مناسب و حاکمیت قوانین دولتی بر آزادی تولید و مصرف)؛

د. «برنامه‏ریزی مختلط» (ورود و دخالت مستقیم دولت در بخش‏های مهم، و اِعمال سیاست‏های کنترلی و هدایتی از طریق سیاست‏های پولی و مالی و تشویقی در دیگر بخش‏ها).

در مورد رویکرد قانون اساسی به «برنامه‏ریزی متمرکز»، باید گفت: با توجه به تأیید حضور بخش خصوصی و تثبیت مالکیت خصوصی در نظام اقتصادی مورد نظر قانون اساسی، برنامه‏ریزی متمرکز با این نظام اقتصادی سازگاری و همخوانی ندارد. با توجه به وظایف گسترده‏ای که برای دولت در قانون اساسی پیش‏بینی شده است و نیز تصریح برخی اصول قانون اساسی همچون اصل 43 و 44 بر برنامه‏ریزی صحیح و تنظیم برنامه اقتصادی در عرصه اقتصاد کشور، «نظام بدون برنامه» نیز با نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی تطابق ندارد.

در مورد «برنامه‏ریزی ارشادی»، نشانه‏هایی از سازگاری برخی اصول قانون اساسی با آن می‏توان یافت. دربند دوازدهم اصل سوم قانون اساسی آمده است: «دولت جمهوری اسلامی ایران موظّف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای اموری همچون پی‏ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‏های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه» به کار برد.

مشخص است که تأمین این موارد از سوی دولت، با در نظر گرفتن این واقعیت، که بخش زیادی از اقتصاد کشور در بخش خصوصی فعالیت می‏کند، مستقیما در اختیار دولت نیست و به دنبال اهداف مورد نظر دولت نمی‏باشد و ضرورتا از طریق برنامه‏ریزی ارشادی و با اجرای سیاست‏های تشویقی و نیز سیاست‏های کنترلی پولی و مالی میسّر است. ممکن است گفته شود که انجام این وظایف گسترده توسط دولت به معنای حضور مستقیم دولت در صحنه فعالیت‏های اقتصادی و با برنامه‏ریزی متمرکز ممکن است. در پاسخ باید گفت: تأمین زیرساخت‏های اقتصادی و رفع محرومیت‏ها ضروتا به معنای حضور مستقیم دولت در عرصه نیست، بلکه دولت می‏تواند با تدوین قوانین مناسب، بستر لازم برای تحقق اهداف خود را فراهم کند و با هدایت بخش‏های گوناگون اقتصادی، به این مهم نایل آید. علاوه بر این، در این اصل، تأکید بیشتری بر رفع موانع و ایجاد زمینه‏های مناسب شده است. نکته سوم اینکه در عبارت این اصل، از دولت تنها »پی‏ریزی اقتصاد صحیح« خواسته شده است که این‏ازطریق برنامه‏ریزی ارشادی نیز قابل تحقق است.

اصل دیگری که با وضوح بیشتری به مسئله برنامه‏ریزی پرداخته است و طبق قراینی که برخی از آن‏ها بیان شد، ناظر به برنامه‏ریزی ارشادی می‏باشد، اصل 43 است. بر اساس بند سوم و نهم این اصل، «تنظیم برنامه اقتصادی کشور، (در چارچوبی خاص) و تأکید بر افزایش تولیدات کشاورزی، دامی و صنعتی» از ضوابطی هستند که اقتصاد جمهوری اسلامی بر اساس آن‏ها استوار است. روشن است که تأکید دولت بر افزایش این تولیدات، که بخش قابل توجهی از آن‏ها در اختیار بخش خصوصی است، تنها از طریق سیاست‏های تشویقی، اعطای یارانه، وضع قوانین تسهیل‏کننده و مانند آن میسّر خواهد بود که همه این‏ها جزو شاخصه‏های «برنامه‏ریزی ارشادی» محسوب می‏شوند.

در همین رابطه، برای تصحیح انگیزه فعالیت اقتصادی، که از اصول برنامه‏ریزی ارشادی است، در اصول 46 و 47 بر مالکیت شخصی ناشی از کسب و کار مشروع و باز پس‏گیری ثروت‏های به دست آمده از راه‏های نامشروع تأکید شده است.

اما «برنامه‏ریزی مختلط» نیز به گونه‏ای بر اصول قانون اساسی قابل انطباق است؛ چرا که به دلیل پیش‏بینی بخش دولتی گسترده با مالکیت عمومی در قانون اساسی و با فرض تصدی مستقیم این بخش‏ها توسط دولت (که این فرض گرچه با اصول قانون اساسی و بخصوص اصل 44 سازگار است، اما تنها فرض قابل تطبیق بر این اصول نیست)، می‏توان با تدوین برنامه غیر اجباری برای بخش غیر دولتی، از برنامه‏ریزی اجباری و هدایت مستقیم برای بخش دولتی استفاده کرد.

6. ساختار تصمیم‏گیری

ساختار تصمیم‏گیری عبارت است از: سهم دولت در تصمیم‏گیری بر تولید مستقیم کالا و تأثیرگذاری بر تصمیم دیگران از راه اعمال سیاست اقتصادی. ساختار تصمیم‏گیری گرچه خود یک بحث اقتصادی و مربوط به فعالیت‏های اقتصادی است، اما کاملا از ساختار فرهنگی و ساختار سیاسی متأثر می‏باشد.

مسئله مهمی که بر ساختار تصمیم‏گیری تأثیر می‏گذارد، اهداف مورد نظر در بُعد اقتصادی است که دخالت یا عدم دخالت گسترده دولت را تجویز می‏کند. در این رابطه، باید اذعان داشت که با توجه به وظایف گسترده‏ای که برای دولت در تمام زمینه‏ها در قانون اساسی در نظر گرفته شده است ـ که به حدود 120 وظیفه می‏رسد ـ دولت مورد نظر قانون اساسی با «دولت رفاه» و وظایف آن همخوانی بیشتری دارد. به همین دلیل، ورود مستقیم دولت در برخی موارد، ضروری به نظر می‏رسد. البته این مسئله جای بحث دارد که آیا ورود دولت به عرصه‏های مورد نظر قانون اساسی به معنای حضور مستقیم دولت در صحنه است و یا با هدایت و کنترل نیز می‏تواند وظایف خود را به انجام برساند و در جهت تأمین منافع عمومی حرکت کند.

برای تبیین بیشتر میزان سهم دولت در ساختار تصمیم‏گیری، به کارگیری برخی شاخص‏های رایج در ادبیات نظام‏های اقتصادی و تطبیق آن‏ها با اصول قانون اساسی می‏توانند مفید باشند.

 

بحث کلی: تصدّی مستقیم یا غیر مستقیم دولت

در قانون‏اساسی، مهم‏ترین اصلی که به تعیین سهم بخش‏های گوناگون اقتصاد در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی پرداخته و به عبارت دیگر، با ساختار تصمیم‏گیری مرتبط است، اصل 44 می‏باشد. در این اصل، اقتصاد کشور از نظر نوع فعالیت، به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، تقسیم می‏گردد. بر اساس این اصل، فعالیت‏های مهم و تاثیرگذار اقتصاد کشور همچون صنایع بزرگ، صنایع مادر، معادن بزرگ، بانک‏داری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‏های بزرگ آب‏رسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتی‏رانی، راه‏آهن و مواردی از این قبیل در شمار فعالیت‏های بخش دولتی قرار گرفته‏اند که این وزن بسیاری به بخش دولتی در مقابل بخش‏های دیگر می‏دهد.

البته اینکه آیا شمارش موارد مزبور در ذیل فعالیت‏های مربوط به بخش دولتی، به تبدیل شدن دولت به کارفرمای بزرگ مطلق، که به طور صریح در اصل 43 منع شده، می‏انجامد و آیا اصل سابق بر این اصل «حاکم» است و یا اصل 44 تخصیص زننده اصل 43 در مورد عبارت «نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد» می‏باشد، مسئله‏ای است که درپایان‏این نوشتار به آن پرداخته خواهد شد.

در هر صورت، فرض قطعی در این مجال آن است که بنابر تصریح اصل 44 موارد مزبور جزو فعالیت‏های بخش عمومی به شمار می‏روند و به تصریح همین اصل، در اختیار دولت قرار دارند. اما آنچه جای بحث دارد این است که آیا در مواردی که به صورت مالکیت عمومی، جزو بخش دولتی شمرده شده‏اند، تصدّیگری و مدیریت مستقیم دولت نیز ضروری است، و یا آنکه دولت می‏تواند با در اختیار داشتن مالکیت آن‏ها، مدیریت را به دیگر بخش‏ها واگذار کند؟

در این رابطه، بحث زیادی در میان خبرگان اقتصاد و قانون اساسی در گرفته است. اولین استدلالی که در جهت حمایت از عدم تصدّی دولت مطرح شده، این است که در برخی از مواردی که طبق این اصل جزو بخش دولتی ذکر شده‏اند، به صورت خودکار، مباشرت مستقیم دولت وجود ندارد و در برخی موارد، نظارت کامل دولت، اهداف نظام اقتصادی در جمهوری اسلامی ـ یعنی استقلال اقتصادی، ریشه‏کن کردن فقر و محرومیت، تأمین نیازهای انسان در جریان رشد و پیش‏گیری از تداول ثروت در دست گروه خاص ـ را تأمین می‏کند.

اما آیا این استدلال با عبارت «به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت» سازگاراست؟ آیا «در اختیار دولت بودن» به معنای «اعمال تصدّی مستقیم» نیست؟ پاسخ داده شده است که این عبارت تنها مشخص می‏کند که موارد مطرح شده، ملک دولت نیستند، بلکه ملک عموم هستند و دولت موظّف است آن‏ها را در جهت مصالح عموم به کار گیرد. بنابراین، چنانچه مصالح عمومی اقتضا کند، دولت باید آن‏ها را در اختیار بخش‏های دیگر قرار دهد و خود بر تأمین این مصالح نظارت کند.

نکته دیگر آنکه برخی موارد مطرح شده در ذیل بخش دولتی، همچون معادن بزرگ، در فقه اسلامی از «انفال» محسوب می‏شوند و انفال بر اساس فقه اسلام، در اختیار حکومت اسلامی و دولت اسلامی هستند، ولی دولت اسلامی می‏تواند خود آن‏ها را اداره کند یا به دیگران واگذارد. از این‏رو، واگذاری موارد مطرح شده در ذیل بخش دولتی به بخش‏های دیگر، مسبوق به سابقه است و از نظر فقهی مورد مشابه دارد.

نتیجه آنکه آنچه در اجرای هر یک از این دو روش سرنوشت‏ساز است، تأمین مصالح عمومی است؛ بدین معنا که در هر زمان و هر مورد که مصالح عمومی ایجاب کند که اداره این فعالیت‏ها به بخش‏های دیگر واگذار شود، دولت باید در جهت مصالح عمومی، تنها به نظارت اقدام کند و از دخالت مستقیم بر حذر باشد. بر اساس اصول قانون اساسی، مرجع تشخیص این مصالح، شورای نگهبان قانون اساسی و مجمع تشخیص مصلحت نظام است.

اما اشکال مهمی که به این استدلال شده، این است که در قانون اساسی، «بخش دولتی» یکی از سه بخش نظام اقتصادی جمهوری اسلامی شمرده شده است و تعلّق یک مجموعه فعالیت اقتصادی به یک بخش بدین معناست که تمامی شئون اداره این مجموعه، از جمله درآمد و هزینه آن، در اختیار دولت باشد و اطلاق «تعلّق» بر صرف نظارت، دشوار و غیر معمول است و در ادبیات نظام‏های اقتصادی، از نظارت صرف بر عملکرد یک مجموعه و بیان رهنمودهای کلی، به «سیاست‏گذاری اقتصادی» تعبیر می‏شود. از این‏رو، ضروری است که دولت مستقیما وارد صحنه شود و خود اداره تمامی شئون را در اختیار بگیرد. به تعبیر دیگر، اگر قرار باشد دولت در بخش دولتی فقط نظارت کند، با نظارتی که بر دیگر بخش‏ها مانند بخش تعاونی و خصوصی ـ بر اساس قانون ـ دارد، چه فرقی خواهد داشت؟

در پاسخ به این اشکال، که شاید مهم‏ترین اشکال مطرح شده باشد، باید گفت که اولا، تمامی تمهیدات مزبور و قراردادن تمامی فعالیت‏های مهم اقتصادی در ذیل بخش دولتی، تنها به هدف تأمین مصالح عمومی، استقلال اقتصادی، ریشه‏کن ساختن فقر و محرومیت و پیش‏گیری از تداول ثروت در دست گروهی خاص بوده است و فی نفسه مطلوبیت ندارد و اگر اثبات شود که دخالت مستقیم دولت به تضییع مصالح و منافع عمومی می‏انجامد و نظارت، بیشتر می‏تواند به احقاق این مصالح کمک کند، باید بر اساس این قاعده کلی، دولت از دخالت پرهیز کند.

ثانیا، دولت می‏تواند در بخش دولتی، علی‏رغم آنکه مدیریت و تصدّی مستقیم ندارد، با استفاده از برنامه‏ریزی اجباری به گونه‏ای عمل کند که در صورت عدم تحقق خواسته‏هایش و عدم انطباق فعالیت‏های انجام شده با برنامه‏های مصوّب، دخالت مستقیم کند؛ چرا که در بخش دولتی، بر خلاف دو بخش دیگر، حق دارد به مجرّد تخلّف مدیرانی که اداره این فعالیت‏ها به آن‏ها واگذار شده است، قرارداد منعقده را لغو کند و به دیگران واگذارد. در این صورت، نظارت دولت بر بخش دولتی و فعالیت‏های مربوط به آن را نمی‏توان در چارچوب سیاست اقتصادی، که در مورد بخش‏های غیر دولتی اعمال می‏شود، محدود کرد.

ثالثا، در ادبیات نظام‏های اقتصادی، اطلاق دولتی بودن یا نبودن بر یک فعالیت، عمدتا منوط به مالکیت آن است. از این‏رو، نمی‏توان دولتی بودن یک فعالیت را مشروط به در اختیار داشتن درآمد و هزینه کرد. علاوه بر این، آنچه در برآورد هر فعالیتی اهمیت دارد، سود است و اینکه این سود به چه شخصی (اعم از حقیقی و حقوقی) تعلّق می‏گیرد. بر این اساس، دولت علی‏رغم واگذاری این فعالیت‏ها به بخش غیردولتی از سود احتمالی این واحدها برخوردار است که این در مورد فعالیت‏های‏بخش تعاونی یا بخش خصوصی صادق نیست.

اشاره به این نکته نیز خالی از لطف نیست که هدف از گنجاندن این فعالیت‏ها در ذیل بخش دولتی، همان‏گونه که بارها مورد اشاره قرار گرفته، تأمین مصالح کل جامعه بوده است؛ اما در حال حاضر، منافع حاصل از این فعالیت‏ها در دایره بسته شاغلان این بخش‏ها محدود می‏شود و در حقیقت، غرض اصلی از این اصول ـ یعنی جلوگیری از تداول ثروت در دست گروهی خاص ـ به طور کاملا معکوس تأمین می‏شود و در واقع، با سوء استفاده از انحصاراتی که با ظاهر قانون اساسی قابلیت تطبیق دارد، روح قانون اساسی نقض می‏شود.

دلیل دیگری که بر درجه‏بندی بخش‏های اقتصادی از دیدگاه قانون اساسی و فرعی بودن بخش خصوصی اقامه می‏شود، این است که مکمّل شمردن بخش خصوصی نسبت به دو بخش دیگر به این معناست که بخش خصوصی در فعالیت‏هایی که دو بخش دیگر نمی‏توانند حضور یابند، فقط امکان حضور دارد و در واقع، بخش خصوصی وجود بالاصاله ندارد و تنها تکمیل‏کننده فعالیت‏هایی است که توسط دو بخش دیگر پوشش داده نشده و یک بخش طفیلی و درجه دوم است. در مورد این اشکال، باید گفت: در ادبیات اقتصادی، واژه «مکمل» در مواردی به کار می‏رود که دو کالا تکمیل‏کننده یکدیگر باشند، به گونه‏ای که نتوان برای هر یک وجود بالاصاله و وجود بالغیر لحاظ کرد، در حالی که «کالای جانشین» این‏گونه نیست.

پس از طرح مقدّمات لازم در مورد سهم برابر بخش‏های اقتصادی در نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی، به مقایسه تطبیقی اصول اقتصادی قانون اساسی و شاخص‏های مطرح در ادبیات نظام‏های اقتصادی پرداخته می‏شود تا سهم دولت در ساختار تصمیم‏گیری معلوم گردد:

سهم شاغلان بنگاه‏های دولتی از کل شاغلان

یکی از شاخص‏هایی که می‏تواند ناظر به اعمال تصدّی دولت باشد، سهم شاغلان بنگاه‏های دولتی از کل شاغلان است. در این رابطه، در قانون اساسی به طور صریح، بحثی به میان نیامده، اما با توجه به اینکه طبق اصل 44 فعالیت‏های عمده اقتصادی به بخش دولتی ملحق شده‏اند، می‏توان گفت: شاغلان بنگاه‏های دولتی سهم بالایی از کل شاغلان را به خود اختصاص می‏دهند.

البته این در صورتی است که دولت‏مردان با تفسیر اصل 44 به لزوم اعمال تصدّی مستقیم دولت در فعالیت‏های مذکور، خود مستقیما به مدیریت این فعالیت‏ها مبادرت ورزند، اما همان‏گونه که گفته شد، می‏توان این اصل را به گونه‏ای دیگر تفسیر کرد و از سهم بالای شاغلان دولتی نسبت به کل شاغلان کاست.

تعیین سهم واردات و صادرات کال

این شاخص نیز اصولا در ارتباط با مدیریت دولت بر فعالیت‏های اقتصادی است. البته اگر حق را از مواردی بدانیم که قابل ملکیت باشد، در این صورت، حق تعیین سهم واردات و صادرات کالا در مالکیت دولت خواهد بود و این شاخص ناظر به مسئله مالکیت است.

در قانون اساسی، در دو مورد در این‏باره بحث شده است: نخست در اصل 44، بازرگانی خارجی به انحصار دولت در آمده است و سپس در اصل 151 وضع انواع مالیات توسط دولت به صورت قانونی مجاز شمرده شده است که «حقوق گمرکی» نیز از انواع مالیات‏ها محسوب می‏شوند.

اما در مورد اول، باید گفت: در اینکه بازرگانی خارجی تنها شامل واردات کالا از مبدأ خارجی می‏شود و یا شامل صادرات کالا نیز می‏گردد، اساسا ابهام وجود دارد. آیا دولت تنها واردات کالا را باید در انحصار خود داشته باشد و یا صادرات کالاهای داخلی نیز در انحصار دولت خواهد بود؟ علاوه بر این، مشخص نیست که این عنوان بر چه حجمی از واردات و یا صادرات صادق است و شامل موارد جزئی واردات، که برای مثال، توسط مرزنشینان انجام می‏گردد، می‏شود یا خیر؟ هرچند همین ابهام در متن مذاکرات خبرگان قانون اساسی نیز به چشم می‏خورد. از این‏رو، نمی‏توان گفت که آیا اصل 44 که بازرگانی خارجی را در انحصار دولت قرار داده است، بر شاخص تعیین سهم واردات و صادرات تطبیق دارد یا خیر؟ علاوه بر این، اساس انحصار بازرگانی خارجی برای دولت طبق نظر شورای محترم نگهبان، با اصول دیگر قانون اساسی، مغایر شناخته شده و از این‏رو، لغو گردیده است.

در مورد حق قانونی وضع مالیات و از جمله، وضع حقوق گمرکی نیز آنچه در قانون اساسی آمده، به رسمیت شناخته شدن این حق برای قانون‏گذار است و در مورد نحوه قانون‏گذاری، هیچ توصیه‏ای، چه به صورت مثبت و چه منفی، ارائه نشده است.

 

حجم مقرّرات اقتصادی

کثرت یا قلّت مقرّرات اقتصادی، که توسط دولت برای هدایت و کنترل فعالیت‏های اقتصادی وضع می‏شوند، نشان‏دهنده میزان حضور دولت در عرصه‏های اقتصادی است. حجم این مقرّرات تأثیر بسزایی در تقویت و یا تخریب فضای رقابت بین فعّالان عرصه‏های اقتصادی دارد. اعمال قوانینی که رقابت صحیح راسرعت می‏بخشند، پیشرفت و بهبود کمّی و کیفی مدام تولیدات و خدمات ارائه شده به جامعه را تضمین می‏کند.

در قانون اساسی در دو مورد، هرگونه انحصارطلبی از هر ناحیه‏ای که باشد، ممنوع اعلام شده است. در این‏باره، در بند ششم اصل سوم آمده است: «دولت جمهوری اسلامی ایران موظّف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای امور زیر (از جمله) محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی، به کار برد».

همچنین در بند پنجم اصل 43 آمده است: «برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشه‏کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر (از جمله) منع اضرار به غیر و انحصار و احتکار و ربا و دیگر معاملات باطل و حرام، استوار می‏شود.» در اصول دیگر فصل چهارم نیز همین روند حفظ شده و تثبیت فضای رقابت سالم مدّنظر قرار گرفته است.

به طور کلی، می‏توان در جهت تثبیت هرچه بیشتر رقابت و تسهیل آن و نهی انحصار، از این موارد نام برد: بند ششم از اصل سوم، محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی؛ بند دوم اصل43، «نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‏های خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای مطلق درآورد...»؛ بند پنجم اصل 43، «منع اضرار به غیر و منع انحصار...»؛ بند چهارم اصل 43 آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معیّن؛ اصل 44 و ذیل آن «... مالکیت در این سه بخش... مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است» و اصول 46 و 47 که مالکیت شخصی را محترم شمرده‏اند. تمامی این اصول حاکی از پذیرش این تفکر هستند که در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی، انحصارطلبی از هر طریق، همچون تحمیل قوانین و مقرّرات محدودکننده رقابت، مطرود است.

همچنین در ذیل اصل 44 فعالیت بخش‏های گوناگون اقتصاد کشور، به ایجاد رشد و توسعه اقتصاد کشور و عدم زیان جامعه مشروط شده است؛ بدین معنا که قانون‏گذاران و مجریان اداره کشور می‏توانند از فعالیت واحدهایی که به جامعه زیان می‏رسانند، جلوگیری کنند.

در اصل 45 نیز به حکومت اسلامی اختیار به کارگیری (اعم از مستقیم و غیر مستقیم) انفال و ثروت‏های عمومی، طبق مصالح عمومی داده شده است. روشن است که استفاده از این امکان می‏تواند کفه ترازو را به سود هر یک از بخش‏های اقتصاد کشور سنگین کند و رقابت میان بخش‏های گوناگون اقتصاد کشور و رقابت‏های درون بخش‏ها را تصحیح کند و در مسیر موردنظر قرار دهد.

آخرین مسئله‏ای که برای تصحیح فعالیت‏های اقتصادی در قانون اساسی مدّنظر قرار گرفته، حق گرفتن «مالیات» توسط دولت است. با استفاده از این ابزار، دولت می‏تواند با ایجاد «معافیت‏های مالیاتی» و یا «اخذ مالیات مضاعف»، رقابت در بخش‏های موردنظر را شدت بخشد و یا از شدت آن‏ها بکاهد.

خلاصه آنکه اولا، مقرّرات اقتصادی موجود در قانون اساسی بسیار کلی و عام هستند و به جزئیات مسائل اقتصادی نپرداخته‏اند. ثانیا، سعی این قوانین به طور کلی، ایجاد تعادل در فعالیت‏های اقتصادی و هدایت آن‏ها به سمت و سوی موردنظر است. ثالثا، قانون اساسی گرچه خود به تفصیل به مقرّرات اقتصادی نپرداخت، اما به قانونگذار این امکان را داده است که به وضع و تصویب قوانین اقتصادی لازم بپردازد و بنابراین، باید چگونگی استفاده از این فرصت، مورد نقد و ارزیابی قرار گیرد.

سهم دولت در بخش خدمات اعتباری و بیمه

اهمیت بانک‏ها و مؤسسات اعتباری از یک سو و شرکت‏های بیمه از سوی دیگر، در اقتصاد برکسی پوشیده نیست. عدم کارآیی نظام مالی در یک مجموعه اقتصادی می‏تواند به ورشکستگی کامل این مجموعه منجر شود. اولین علتی که برای عدم کارآیی در یک مجموعه اقتصادی می‏توان سراغ گرفت، ضعف نظام مالی است. به همین دلیل، دولت‏ها در سراسر جهان، تنظیم برخی جنبه‏های بازارهای مالی را ضروری می‏دانند.

در نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی جمهوری اسلامی، «بانک‏داری» و «بیمه» هر دو جزء بخش عمومی درآمده‏اند و در اختیار دولت قرار گرفته‏اند. مهم‏ترین مسئله‏ای که در دولتی شدن نهادهای مالی و بیمه در قانون اساسی دخالت داشته، این بوده است که شبکه بانکی و شرکت‏های بیمه، سهم عمده‏ای در جهت دادن به اقتصاد هر جامعه‏ای دارند و با در اختیار گرفتن آن‏ها، در حقیقت می‏توان سرنوشت اقتصاد جامعه را به نحو دلخواه رقم زد. بنابراین، باید این دو بخش انحصارا در اختیار دولت قرار گیرند.

البته ـ همان‏گونه که در مقدمه بحث مربوط به ساختار تصمیم‏گیری، ذکر شد ـ این تحلیل تنها در صورتی درست است که دولت از این حق قانونی، که به او واگذار شده، خود مستقیما استفاده کند و در اختیار دولت بودن به «اعمال مدیریت مستقیم» تفسیر شود. اما دولت می‏تواند این حق را طبق مصالح عمومی از طریق نظارت اعمال کند. البته به دلیل حسّاسیت کار شبکه بانکی، این نظارت باید شدیدتر باشد که با توجه به ماهیت عملیات بانکی، عملا امکان این‏گونه نظارت نیز وجود دارد.

در این صورت، حق اعطای مجوز برای شروع و یا ادامه فعالیت نهادهای مالی، در انحصار دولت خواهد بود و دولت می‏تواند با تعیین چارچوب قوانین مورد نظر خود، فعالیت نهادهای مالی را کنترل کند. در واقع، آنچه در این حالت در اختیار دولت است، حق اعطای مجوّز و تصویب قوانین است و این حق به دولت اختصاص دارد که از آن به «مالکیت عمومی» تعبیر شده است.

ترکیب صنایع دولتی

این شاخص نیز نشان‏دهنده میزان تصدّی دولت است. در این مورد، مسئله آن است که مؤسسات دولتی و بنگاه‏های وابسته به دولت چه درصدی از بزرگ‏ترین بنگاه‏ها و مؤسسات اقتصادی را به خود اختصاص می‏دهند و از صنایع و مؤسسات بزرگ اقتصادی، که بیشترین فروش و تولید را دارند، چه تعدادی به دولت مربوط می‏شوند؟ یا به عبارت دیگر، چند درصد از تولیدات بخش‏های مهم اقتصادی و فعالیت‏های اساسی در جامعه همچون انرژی، حمل و نقل و صنعت توسط دولت انجام می‏شود؟ اختصاص صنایع بزرگ به بخش دولتی و سهم بالای دولت در تولیدات اساسی و استراتژیک، نقش دولت را در اقتصاد افزایش می‏دهد و این امکان را به دولت می‏دهد که به گونه‏ای مؤثرتر در اقتصاد دخالت کند.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی، به نحوه ترکیب صنایع دولتی توجه شده است، به گونه‏ای‏که در اصل 44 بخش عمده و یا به طور صحیح، تمامی صنایع مهم و استراتژیک کشور و مؤسسات و بنگاه‏های مهم و مادر در اقتصاد، در انحصار دولت درآمده‏اند. کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانک‏داری و مانند آن‏ها در اختیار دولت قرار گرفته‏اند که این تدبیر، تأثیرگذاری دولت بر اقتصاد را به نحو فزاینده‏ای بالا برده است.

نکته قابل توجه در این مورد آن است که قدرت تأثیرگذاری دولت در اقتصاد از طریق در اختیارداشتن صنایع و مؤسسات مهم و اساسی، با هرگونه تفسیر ارائه شده از اصل  44حفظ خواهد شد و تنها آنچه تفاوت خواهد کرد، راه تأثیرگذاری دولت در هر یک از تفاسیر ارائه شده است و این مسئله، قطعا قدرت فزاینده‏ای به دولت می‏دهد و البته این به منظور تأمین مصالح عمومی است.

سهم دولت در تولید ناخالص ملّی

از منظر این شاخص، درصدی از تولید ناخالص ملّی، که توسط دولت تولید می‏شود، بیان‏کننده میزان حضور دولت در عرصه اقتصاد است و بررسی اجزای مؤثر در به وجود آمدن تولید ناخالص ملّی، نشان‏دهنده ترکیب ساختار تصمیم‏گیری در هر نظام اقتصادی است. در بسیاری از موارد، سهم بالای دولت در تولید ناخالص ملّی معلول اداره انحصارات طبیعی توسط دولت است.

سهم دولت در تولید ناخالص ملّی در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی، بر اساس تفسیر رایج از اصول قانون اساسی مبنی بر اعمال تصدّی مستقیم از سوی دولت قابل توجه است. البته علت این امر نه تنها اداره انحصارات طبیعی توسط دولت، بلکه ایجاد انحصارات مصنوعی گسترده و سپردن اداره آن‏ها به دولت و تصدّی مستقیم آن‏ها توسط دولت است. البته چنانچه دولت این انحصارات را برای خود حفظ کند، ولی تصدّی آن‏ها را به دیگر بخش‏ها بسپارد، طبعا سهمش در تولید ناخالص ملّی کاهش خواهد یافت.

استقلال بانک مرکزی

 میزان و درجه استقلال و یا وابستگی بانک مرکزی به دولت، نقش تعیین‏کننده‏ای در چگونگی شکل‏گیری ساختار تصمیم‏گیری در هر نظام اقتصادی دارد. بانک مرکزی به عنوان بانکِ بانک‏ها و نیز بانکِ دولت از بازیگردانان اصلی صحنه اقتصاد هر کشور است. امکان دست‏اندازی آسان دولت در بانک مرکزی، قدرت اقتصادی دولت را به نحو چشم‏گیری افزایش و بخش‏های دیگر اقتصاد را در موضع انفعال قرار می‏دهد.

قانون اساسی جمهوری اسلامی در این مورد، ساکت است و در حقیقت، این مسئله به قوانین عادی کشور واگذار شده است و آنچه هم اکنون جریان دارد، ارتباطی به قانون اساسی ندارد. البته ممکن است تصور شود که اختصاص بانک‏داری به بخش دولتی شامل بانک مرکزی نیز می‏شود و بانک مرکزی مانند دیگر بانک‏ها کاملا در اختیار بخش دولتی خواهد بود.

در پاسخ به این مسئله، باید گفت: اولا، عنوان «بانک‏داری» معمولا بر عملیات بانکی متداول در بانک مرکزی اطلاق نمی‏شود. ثانیا، در هر صورت، بانک‏داری، چه در اختیار دولت باشد یا نباشد، بانک مرکزی بانک دولت محسوب شده، دولتی و در اختیار دولت است. آنچه موردنظر این شاخص می‏باشد این است که دولت تا چه حد می‏تواند سیاست‏های بانک مرکزی را در جهت تأمین بودجه جاری خود تحت‏الشعاع، و تصمیمات بلندمدت آن را با مداخلات روزمرّه خود تحت تأثیر قرار دهد.

سهم تقاضای دولت از کل تقاضا

سهم تقاضای دولت از کل تقاضا و بخصوص تقاضا برای کالاهای سرمایه‏ای، علی‏رغم رقابتی بودن اقتصاد، می‏تواند تأثیر دولت بر اقتصاد و نقش ارشادی آن را افزایش دهد. تقاضای دولت به عنوان تقاضای مؤثر، می‏تواند در یک بازار رقابتی به ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضا منجر شود و یا به برهم خوردن این تعادل بینجامد.

در این مورد نیز قانون اساسی ساکت است. البته این بدان معنا نیست که قانون اساسی می‏توانست و یا می‏بایست سهم مشخصی از تقاضا را برای دولت تعیین کند، بلکه قانون اساسی می‏توانست از طریق تکلیف کردن و تحمیل نمودن یک سلسله خواسته‏ها، همچون لزوم سرمایه‏گذاری دولت در بخش‏های زیربنایی، سهم دولت از تقاضای کل را افزایش دهد. هرچند در اصل 43 قانون اساسی، «تأمین نیازهای اساسی» یکی از ضوابط نظام اقتصادی در جمهوری اسلامی شمرده شده، اما هیچ‏گاه تأمین این نیازها به طور مستقیم از دولت خواسته نشده است.

بنگاه‏های خصوصی و نظارت شده و تعداد آن‏ها

در برخی کشورها به دلیل آنکه دولت خود مستقیما اداره انحصارات طبیعی را به عهده نمی‏گیرد، تعدادی بنگاه‏های خصوصی نظارت شده وجود دارند که اداره این انحصارات را در اختیار دارند و در چارچوب قوانین دولتی به فعالیت مشغولند.

اما در رابطه با قانون اساسی و نوع نگرش آن به انحصارات طبیعی و واگذاری آن‏ها به بخش خصوصی، باید گفت: در اصل  45 قانون اساسی، مسئله «انفال»، که در برگیرنده موارد زیادی از انحصارات طبیعی است، مطرح شده و با توجه به دیدگاه اسلام به انفال، موارد مطرح گردیده در اختیار حکومت اسلامی قرار گرفته است تا با توجه به مصالح عمومی، نسبت به آن‏ها عمل کند. در این صورت، می‏توان ادعا کرد که قانون اساسی وجود بنگاه‏های خصوصی نظارت شده را در مورد اداره انفال می‏پذیرد و امکان آن را رد نمی‏کند. البته در خصوص «نفت»، با توجه به آنکه در اصل 43 معادن بزرگ در انحصار دولت و در اختیار دولت قرار گرفته‏اند، واگذاری بخش نفت به بنگاه‏های خصوصی مجاز نیست، مگر آنکه بپذیریم دولت می‏تواند چنانچه مصالح عمومی اقتضا کند، عملیات مربوط به آن‏ها را به بخش‏های غیردولتی واگذار نماید.

سهم دولت در سرمایه‏گذاری

این شاخص علاوه بر آنکه نمایانگر مدیریت دولتی است، می‏تواند نشان‏دهنده مالکیت دولت نیز باشد. سرمایه‏گذاری مستقیم دولت، بخصوص در کالاهای سرمایه‏ای، مالکیت دولتی را گسترش می‏دهد و موجب گسترده شدن بخش دولتی، هم از بعد مدیریت و هم از لحاظ مالکیت می‏گردد. در اختیار داشتن منابع مالی حاصل از فروش نفت در چهار دهه اخیر در کشور ما، نقش مهمی در گسترده شدن بخش دولتی در اقتصاد ایران داشته است؛ منابع مالی که درصدی از آن‏ها به سرمایه‏گذاری‏های وسیع دولتی انجامیده است. در بسیاری از کشورها، سهم عمده دولت از سرمایه‏گذاری شامل تأمین اجتماعی، اعتبارات، بیمه و مسکن می‏شود و در حقیقت، به تأمین نیازهای اساسی جامعه پرداخته می‏شود.

در مورد تلقّی قانون اساسی از سرمایه‏گذاری دولتی، آنچه می‏توان گفت، این است که اولا، آنچه در مورد سرمایه‏گذاری در قانون اساسی آمده، یک سلسله قوانین سلبی همچون عدم اسراف و تبذیر و عدم تبعیض در استفاده از درآمدهای ملّی در سطح استان‏هاست که باید مورد توجه قرار گیرد.

ثانیا، گرچه در موارد متعددی، اصول قانون اساسی یکی از ضوابط نظام اقتصادی جمهوری‏اسلامی را تأمین نیازهای اساسی تمامی شهروندان برشمرده و بر آن تأکید کرده است ـ مانند آنچه در اصول 31 ، 30، 28،  21،  20، 3 و 43 آمده است ـ اما در همه این موارد و یا دست‏کم در بیشتر آن‏ها، تکلیفی بر عهده دولت گذاشته نشده است.

ثالثا، علی‏رغم آنکه منابع اصلی و عمده سرمایه‏گذاری مانند انفال و یا معادن بزرگ در قانون اساسی در اختیار دولت قرار گرفته‏اند، با این حال، هیچ اشاره‏ای به لزوم هزینه کردن مستقیم این درآمدها و زمینه‏های بالقوّه سرمایه‏گذاری توسط دولت نشده است و حتی در اصل 43 آمده است که دولت باید با پرداخت وام‏های قرض‏الحسنه، زمینه اشتغال افراد را فراهم سازد و این به معنای آن است که دولت خود از اقدام مستقیم در این مورد بپرهیزد.

رابعا، گرچه در اصل 44 فعالیت‏های متعدد اقتصادی به مالکیت عمومی در آمده و در اختیار دولت قرار گرفته‏اند و تأمین خواسته این اصل و دولتی بودن این فعالیت‏ها نیازمند سرمایه‏گذاری مستقیم دولت است، اما باید توجه داشت که این تنها تفسیر ممکن از اصل 44 نیست، بلکه دولت می‏تواند با محفوظ نگه‏داشتن این امتیاز انحصاری برای خود، تصدّی آن‏ها را به بخش‏های دیگر بسپارد و خود تنها ناظری امین برای حفظ منافع مردم باشد. علاوه بر این، موارد اشاره شده در ذیل بخش دولتی در اصل  44 عمدتا فعالیت‏هایی هستند که پیش از انقلاب در مالکیت بخش خصوصی وابسته به حاکمیت فاسد بودند و با استفاده از منابع عمومی ایجاد شده بودند. به همین دلیل، شاید بتوان گفت که هدف اصل 44 «ملّی کردن» این موارد بوده است.

سهم دولت در ساختمان و زمین

این شاخص بیانگر حدود مالکیت دولت در هر نظام اقتصادی است. امروزه علی‏رغم گسترش مالکیت به حقوق ناشی از اختراعات، اکتشافات و انحصارات علاوه بر اموال منقول و غیرمنقول، هنوز هم بارزترین نماد مالکیت در اختیار داشتن زمین و مسکن است. با افزایش سهم دولت از زمین و ساختمان، اولا مالکیت دولتی گسترش می‏یابد و این خود یکی از شاخص‏های تعیین‏کننده هر نظام اقتصادی است. ثانیا، به دلیل آنکه بخش مسکن در هر اقتصادی، نیروی محرّک دیگر بخش‏ها محسوب می‏شود، دولت می‏تواند با در اختیار داشتن سهمی از بخش مسکن، نبض اقتصاد را کنترل کند.

اما قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 31 داشتن مسکن مناسب را یکی از حقوق اساسی ملت دانسته و دولت را موظّف کرده است که زمینه تحقق این امر را فراهم سازد. با این حال، قانون اساسی خواستار مداخله مستقیم دولت در بخش مسکن نشده است. البته در بخش زمین، از نگاه قانون اساسی، زمین‏های موات چون در زمره انفال هستند، در اختیار حکومت اسلامی‏اند، هرچند این به معنای مالکیت دولتی نسبت به آن‏ها نیست.

ساختار اطلاعاتی

 در حال حاضر، هیچ حوزه‏ای از دامنه تأثیرهای عمیق نظام اطلاع‏رسانی برکنار نمانده و حوزه اقتصاد نیز از این مسئله مستثنا نیست، به گونه‏ای که «اطلاعات» از ارکان اصلی برنامه‏ریزی، پژوهش و توسعه اقتصادی محسوب می‏شود. البته باید توجه داشت که آنچه وجه تمایز نظام‏های گوناگون اقتصادی است، صرف در اختیار داشتن اطلاعات یا عدم آن‏ها نیست، بلکه محدوده انتشار این اطلاعات و سپس میزان شفافیت آن‏هاست. گسترش هر چه بیشتر اطلاعات نقش تعیین‏کننده‏ای در جلوگیری از انحصارات و به دنبال آن، حاکمیت هر بخش بر دیگر بخش‏ها دارد.

در قانون اساسی، ساختار اطلاعاتی به عنوان یکی از عناصر تشکیل‏دهنده نظام اقتصادی، به طور مستقل مورد توجه نبوده است. البته با تطبیق وظایف ساختار اطلاع‏رسانی بر برخی از اصول قانون اساسی، می‏توان دریافت که قانون اساسی خواستار عدم انحصار اطلاعات از سوی همه بخش‏ها و گسترش هر چه بیشتر آن‏ها در همه بخش‏های اقتصادی، توجه برنامه‏ریزان به این اطلاعات و پی‏گیری آن‏هاست و برحق مردم در برخورداری از اطلاعات اقتصادی تأکید می‏کند.

در مورد اطلاعات در بخش دولتی، اصول 54 و 55 با تشریح وظایف دیوان محاسبات، به طور ضمنی بر ایجاد ساختار اطلاعاتی در میان شرکت‏های دولتی و تمامی دستگاه‏هایی، که از بودجه دولت استفاده می‏کنند و در دسترس عموم بودن این اطلاعات، تأکید می‏کنند و این به معنای آن است که علاوه بر آنکه اطلاعات به صورت افقی در سطح بنگاه‏های دولتی باید جریان داشته باشند، می‏باید در اختیار همگان بوده و به شکل عمودی نیز جریان داشته باشند.

در اصل 76 نیز حق «تحقیق و تفحص در تمام امور کشور» به مجلس شورای اسلامی داده شده است. بدون شک، این اصل بر شفّاف و در اختیار بودن اطلاعات، دست‏کم، در سطح قوای حکومتی دلالت می‏کند و به خروج اطلاعات از درون دستگاه‏های اجرایی اشاره دارد. از سوی دیگر، با وصول اطلاعات به مجلس شورای اسلامی و نمایندگان محترم مجلس، در صورتی که اطلاعات طبقه‏بندی شده و محرمانه نباشند، این اطلاعات در سطح کشور و در مناطق گوناگون منتشر خواهند شد.

همچنین اصل 84 که اجازه اظهارنظر در همه مسائل داخلی و خارجی را به نمایندگان مجلس شورای اسلامی می‏دهد نیز به طور تلویحی بر لزوم مطّلع بودن نمایندگان مجلس شورای اسلامی از مسائل کشور و از جمله مسائل اقتصادی اشاره دارد. مسلّما بدون اطلاعات کافی، حق اظهارنظر لغو خواهد بود و موجب تضعیف جایگاه مجلس خواهد شد و در صورت اطلاع مجلس از مسائل اقتصادی و برخورداری از اطلاعات اقتصادی و در صورت محرمانه نبودن این اطلاعات، با توجه به علنی بودن جلسات مجلس و مرتبط بودن نمایندگان با مناطق گوناگون کشور، این اطلاعات در سطح کشور، منتشر خواهند شد.

اصول دیگری همچون اصل 86 که بر لزوم اطلاع رئیس مجلس از آیین‏نامه‏های دولتی و مصوّبات دولت تأکید دارد و نیز اصل 89 که حق استیضاح وزرا را به مجلس می‏دهد، به همین صورت، بر گسترش اطلاعات و دست‏کم خروج آن‏ها از دستگاه اجرایی کشور دلالت دارد.

اما مهم‏ترین اصلی که اندکی صریح‏تر بر گسترش اطلاعات در سطح جامعه اشاره دارد، اصل 69 است که بر علنی بودن جلسات مجلس شورای اسلامی تأکید دارد. در این اصل آمده است: «مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر شود».

توجه به این نکته نیز ضروری است که به طور معمول، شکل‏گیری یک ساختار اطلاعاتی خاص از فرایندهایی است که در مراحل اجرایی، تحقق می‏یابد و نقش عواملی همچون قانون اساسی در این روند، تنها ایجاد بسترهای مناسب برای تحقق ساختار مناسب و هماهنگ با اهداف نظام اقتصادی مورد نظرآن است.

ساختار انگیزشی

ساختار انگیزشی گرچه خود عمدتا معلول دو ساختار تصمیم‏گیری و اطلاعاتی است، اما خود به عنوان نیروی محرّک فعالیت‏های اقتصادی، تأثیر تعیین‏کننده‏ای در شکل‏گیری دو ساختار تصمیم‏گیری و اطلاعاتی دارد. تطبیق انگیزه‏های فردی با انگیزه‏ها و مصالح اجتماعی همواره یکی از معضلات اساسی هر نظام اقتصادی بوده است. نظام اقتصادی که بر اساس نفی خداوند (دست‏کم) در تدبیر امور این جهان ـ اگر نگوییم در خلقت ـ پی‏ریزی شده است، نمی‏تواند فراتر از انگیزه‏های مادی را فراروی خود ببیند. بحران تطبیق انگیزه‏های فردی با انگیزه‏های اجتماعی، مسئله‏ای است که بسیاری سعی کرده‏اند با حذف هر یک از این دو به حل مسئله بپردازند. اما در واقع، به جای حل مسئله، به پاک کردن صورت مسئله مبادرت ورزیده‏اند. در طرف مقابل، پذیرش خداوند و نقش او در خلق و تدبیر به صورت توأمان همسویی انگیزه‏های فردی و اجتماعی را نتیجه خواهد داد. بر این اساس، انگیزه‏های مادی نیز رنگ و لعاب خدایی پیدا می‏کنند و کسب روزی عبادت به شمار می‏آید و کسی که در تلاش برای امرار معاش، جان خود را از دست بدهد، شهید محسوب می‏شود.

در این ارتباط، قانون اساسی جمهوری اسلامی با پذیرش اصل «توحید» و اختصاص حاکمیت و تشریع به او، حضور انگیزه‏های معنوی را به صورت کاملا گسترده به رسمیت شناخته است و حتی می‏توان به جرئت اذعان کرد که قانون اساسی انگیزه صرفا مادی را بدون همراهی انگیزه‏های معنوی نفی‏می‏کند. در همین رابطه، در مقدّمه قانون اساسی آمده است: «در تحکیم بنیادهای اقتصادی، اصل، رفع نیازهای انسانی در جریان رشد و تکامل است، نه همچون دیگر نظام‏های اقتصادی، تمرکز و تکاثر ثروت و سودجویی... در اسلام، اقتصاد وسیله است و از وسیله انتظاری جز کارآیی بهتر در راه وصول به هدف نمی‏توان داشت.»

البته همان‏گونه که اشاره شد، قانون اساسی وجود انگیزه‏های مادی را در کنار انگیزه‏های معنوی می‏پذیرد. در این رابطه، قانون اساسی با نفی انحصارطلبی و در حقیقت، تجویز و ترویج رقابت سالم، در اصول متعدد، زمینه‏های پیدایش و بروز انگیزه‏های فردی را فراهم آورده است.

از سوی دیگر، قانون اساسی با تأکید بر ضرورت تأمین نیازهای اساسی انسان‏ها در جامعه، با حفظ آزادگی او، احترام به هویّت انسانی را سرلوحه نظام اقتصادی خود قرار داده و نفس انسان بودن را [بدون در نظر گرفتن تفاوت استعدادها در زمینه‏های گوناگون] موجب برخورداری از این امتیازات دانسته است.

نکته دیگر اینکه قانون اساسی برنامه‏ریزان کشور را ملزم کرده است که در تنظیم برنامه اقتصادی کشور به صورتی عمل کنند که شکل، محتوا و ساعات کار چنان باشند که هر فرد علاوه بر تلاش شغلی، فرصت و توان کافی برای خودسازی معنوی، سیاسی و اجتماعی و شرکت فعّال در رهبری کشور و افزایش مهارت و ابتکار داشته باشد. علاوه بر این، تأکید بر مالکیت خصوصی نشانه احترام به انگیزه‏های فردی و تلاش‏های شخصی است. البته پیش‏بینی بخش دولتی بسیار وسیع و قدرتمند، از دایره رقابت جدّی می‏کاهد و در نتیجه، انگیزه‏های فردی را کاهش می‏دهد. اما ـ همان‏گونه که بیان شد ـ می‏توان با جدا ساختن مالکیت از تصدّی در بخش دولتی، راه را برای رقابت سالم‏تر باز کرد.

در پایان این بخش، برای رعایت اختصار، بحث درباره برخی عوامل تشدیدکننده یا تضعیف‏کننده انگیزه‏های فردی همچون دوگانگی صنایع، دوگانگی در مالکیت و مدیریت بنگاه‏ها، عوامل فرهنگی، انگیزه استفاده از امکانات دولتی، وجود انحصارات گسترده طبیعی، برنامه‏ریزی متمرکز و محدود بودن شبکه‏های اطلاعاتی و عدم امنیت شغلی و مالی که در ادبیات نظام‏های اقتصادی مورد اشاره قرار می‏گیرند، به مجالی دیگر سپرده می‏شود.

جمع‏بندی و پیشنهاد

پس از طرح بحث و تبیین نظام اقتصادی موردنظر قانون اساسی بر اساس معیارهای موردنظر، می‏توان این‏گونه جمع‏بندی و نتیجه‏گیری کرد:

توجه به این مسئله ضروری است که هدف از ارائه تفسیر جدیدی از اصول قانون اساسی، خلع ید دولت از ابزارهای مدیریتی دولت نمی‏باشد. اقتدار دولت در هر جامعه‏ای بسته به ابزارهایی است که در اختیار دارد. در عرصه اقتصادی نیز بقای اقتدار دولت وابسته به در اختیار داشتن ابزارهای خاص خود است. این موضوع از دو جنبه می‏تواند مهم باشد: اولا، گرفتن این ابزارها، اعم از تصمیم‏گیری، اجرایی و احتمالا نظارتی از دولت و سپردن آن به بخش‏های دیگر، چه عواقبی برای دولت به همراه خواهد داشت؟ ثانیا، این ابزارها در اختیار چه گروه‏هایی قرار می‏گیرند تا عواقب منفی ناشی از در اختیار داشتن این ابزارها، که به نوبه خود، قدرت را به همراه دارند، به حداقل برسند و یا دست کم از عواقب منفی آن هنگامی که در اختیار دولت بودند، کاسته شود و به عبارت دیگر، «دولت در دولت» به وجود نیاید؟

به هر روی، پس از توجه به نکات مزبور، با در نظر گرفتن تغییر شرایط، در دو دهه‏ای که از تدوین قانون اساسی می‏گذرد، برای استفاده هرچه بیشتر از قانون اساسی و نهادینه کردن قانون در حوزه فعالیت‏های اقتصادی، به نظر می‏رسد که باید در برداشت رایج از اصول اقتصادی اساسی نیز تغییراتی به وجود آیند. بدین منظور، در حال حاضر دو تفکر در مورد اصول اقتصادی قانون اساسی وجود دارند که به عنوان راه حل مطرح می‏گردند:

1. تغییر اصول اقتصادی قانون اساسی

ارائه این پیشنهاد شاید اولین و آسان‏ترین پیشنهاد باشد. استدلال مطرح شده این است که برای حل مشکل، اقدامات مقطعی یا غیر بنیادی شاید در کوتاه مدت چاره‏ساز باشند، اما در بلندمدت، خود به بروز مشکلات جدید منجر خواهند شد و شرایط را حادتر خواهند کرد.

در مورد این راه‏حل، باید گفت: اولا، «جرّاحی» معمولا به دلیل عواقب خطرناک آن و مقدّمات سخت و هزینه‏هایی که دارد، آخرین راه محسوب می‏شود و تنها در صورت نتیجه ندادن روش‏های دیگر به اجرا گذاشته می‏شود. در مورد قانون اساسی نیز تغییرات اساسی آخرین راه‏حل است. ثانیا، تغییر اصول قانون اساسی نیازمند طی فرایندی است که به خودی خود، پیمودن آن زمانی طولانی می‏طلبد و مهم‏تر از همه نیازمند یک وفاق ملّی است که به سهولت میسّر نمی‏شود. ثالثا، قوانین اساسی به طور معمول، به دلیل خاصیت و ویژگی آن‏ها، که به امور کلی می‏پردازند، برخی اصولشان مفسّر، مخصّص و یا حاکم بر اصول دیگرند و در بسیاری از موارد، می‏توان با استفاده از برخی اصول، به تفسیر اصول دیگر پرداخت.

 

2. ارائه تفسیری جدید از اصول اقتصادی قانون اساسی

راه حل دوم این است که از اصول اقتصادی به کمک اصول دیگر و با بررسی‏های کارشناسانه برداشت‏های جدیدی ارائه شوند. البته ارائه برداشت‏های نو از اصول قانون اساسی در حوزه اقتصاد، باید پس از بررسی‏های کارشناسان فقهی، حقوقی و اقتصادی صورت گیرد و شورای نگهبان قانون اساسی به عنوان نهادی که تفسیر قانون اساسی را به عهده دارد، باید بدین منظور از مشاوره چنین کارشناسانی برخوردار باشد.

اما آنچه در این فرصت می‏توان بیان کرد، امکان تفکیک بین مالکیت و مدیریت در فعالیت‏هایی است که بر اساس اصل 44قانون اساسی در اختیار دولت است. آنچه این احتمال را تقویت می‏کند شواهدی هستند که در اصول قانون اساسی به چشم می‏خورند:

1. در اصل 43 قانون اساسی بر تبدیل نشدن دولت به کارفرمای بزرگ تأکید شده است. از سوی دیگر، در اختیار گرفتن مستقیم و انحصاری این فعالیت‏ها توسط دولت، آن را به بزرگ‏ترین قدرت اقتصادی تبدیل خواهد کرد. جمع بین این دو خواسته قانون اساسی تنها در صورتی امکان‏پذیر است که بخش‏های دیگر را در اداره این فعالیت‏ها شریک سازیم.

2. در اصل 44 و در ذیل «بخش دولتی» آمده است که این موارد با «مالکیت عمومی» در اختیار دولت هستند. از سوی دیگر، در اصل 45 در مورد انفال آمده که در اختیار حکومت اسلامی است تا با رعایت مصالح عامّه، نسبت به آن‏ها تصمیم‏گیری نماید. با کنار هم قراردادن این دو عبارت، می‏توان ادعا کرد که در مواردی که اختیاراتی به دولت و حکومت اسلامی داده شده رعایت مصالح عامّه ضروری است.

3. رشد و توسعه جامعه از شرایط اجرای اصل 44 است. بر این اساس، باید بررسی کرد که بهترین حالتی که رشد و توسعه جامعه را فراهم می‏آورد کدام است و آن را به اجرا گذاشت. به هر حال، بر اساس این شواهد و قراین دیگری از این دست، تفکیک مدیریت از مالکیت، احتمالی است که قابلیت انطباق با اصول قانون اساسی دارد.

به نظر برخی، دولت به دو دلیل نمی‏تواند یک بنگاه را خود مستقیما اداره کند:

الف. تولیدکنندگان در بخش دولتی در چارچوب مقرّرات و سازوکارها به روزمرّگی دچار می‏شوند.

ب. الزام دولت‏ها برای آنکه در آینده رفتار مناسبی در پیش گیرند، کار دشواری است؛ یعنی آن‏ها نمی‏توانند در برابر موفقیت به اندازه کافی پاداش دهند و در ازای شکست‏ها تنبیه کنند. سرمایه‏گذاری یک تعهد کاملا اساسی نسبت به آینده است. یک مدیر دولتی در فرایند سرمایه‏گذاری هرچند موفق عمل کند، اما چون نسبت به آینده شغلی خود مطمئن نیست، با انگیزه کمتری کار می‏کند.

انتقال مدیریت از بخش دولتی را می‏توان بر حسب انتقال دو نوع حقوق از بخش دولتی به دیگر بخش‏ها، تعریف کرد. این حقوق عبارتند از: حق اداره و حق توسعه. روشن است که بسته به شیوه انتخاب شده برای این انتقال، بخش‏های غیر دولتی می‏توانند هر کدام از حقوق دوگانه مذکور یا ترکیبی از آن‏ها را به دست آورند که قابل تطبیق بر قانون اساسی هستند.

این نوشتار با طرح این سؤال به پایان می‏رسد که نقش دولت در اقتصاد کشور در شرایط کنونی، تا چه حد مرهون اصول اقتصادی قانون اساسی است؟

  فهرست منابع

1ـ شامل بتهایم، برنامه‏ریزی و رشد شتابان، ترجمه نسرین فقیه، انتشارات زمان، 1352؛

2ـ جعفر بوشهری، حقوق اساسی، چ هشتم، تهران، دانشگاه تهران، ج اول؛

3ـ فریبرز پاک‏نژاد، مبانی بودجه‏ریزی در شرکت‏های تولیدی، هیرمند، 1371؛

4ـ محمدحسین تمدّن، نظام‏های اقتصادی، تهران، دانشگاه امام صادق، دفتر تحقیقات اقتصادی؛

5ـ مسعود درخشان، جزوه «نظام‏های اقتصادی»، دانشگاه‏امام صادق (ع)؛

6ـ دفتر همکاری حوزه و دانشگاه، مبانی اقتصاد اسلامی، سمت، 1371؛

7ـ علی رشیدی، اقتصاد مردم‏سالار، آوای نور، 1377؛

8ـ محسن رنانی، بازار یا نابازار، سازمان برنامه و بودجه و مدارک اقتصادی و اجتماعی، 1376؛

9ـ ریمون بار، اقتصاد سیاسی، ترجمه منوچهر فرهنگ، صدا و سیما، 1367؛

10ـ شاپور رواسانی، دولت و حکومت در ایران، نشر شمع؛

11ـ دومنیک سالواتوره، اصول علم اقتصاد، ترجمه محمد ضیایی بیگدلی، مؤسسه بانکداری ایران، 1370؛

12ـ حسن سبحانی، نظام اقتصادی اسلام، سازمان تبلیغات اسلامی، 1373؛

13ـ قاسم شجاعی، حقوق اساسی و ساختار حکومت جمهوری اسلامی ایران، چ چهارم، تهران، اطلاعات، 1374؛

14ـ ارنست فردریک شوماخر، کوچک زیباست، ترجمه علی رامین، سروش، 1365؛

15ـ محمدجواد صفار، آشنایی با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چ ششم، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1376؛

16ـ صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی، اداره کل فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، آذرماه، 1364؛

17ـ شمس‏الدین عالمی، حقوق اساسی، مشکات، 1375؛

18ـ محمد علیخانی، حقوق اساسی، چ سوم، دستان، 1375؛

19ـ منوچهر فرهنگ، فرهنگ بزرگ علوم اقتصادی، البرز، 1371، ج دوم؛

20ـ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چ چهارم، تهران، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد، 1375؛

21ـ ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، دانشگاه تهران، 1368، ج اول؛

22ـ نیکلاس مرکورو، قانون و اقتصاد، ترجمه محمدجواد محقق، 1989؛

23ـ مرتضی قره‏باغیان، اقتصاد رشد و توسعه، تهران، نشر نی، 1371، ج دوم؛

24ـ ژوزف لاژوژی، سیستم‏های‏اقتصادی، ترجمه شجاع‏الدین ضیائیان، رسانه، 1368؛

25ـ مجله تازه اقتصاد، ش 73 (آبان، 1378)؛

26ـ ر.ک: محمد هاشمی، مجله تحقیقات حقوقی، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، ش هشت، 1368؛

27ـ سید جلال‏الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، چ چهارم، 1375؛

28ـ سید جلال‏الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، همراه، 1373؛

29ـ عباس میرآخور، «ویژگی‏های نظام اقتصاد اسلامی»، مقالاتی در اقتصاد اسلامی، ترجمه حسن گلریز، مؤسسه بانکداری ایران؛

30ـ محمود متوسّلی، خصوصی‏سازی یا ترکیب مطلوب دولت و بازار، مؤسسه مطالعات و پژوهش‏های بازرگانی، 1373؛

31ـ سید حسین میرمعزّی، نظام اقتصادی اسلامی (مبانی فلسفی)، کانون اندیشه جوان، 1378؛

32ـ حسین نمازی، نظام‏های اقتصادی، تهران، دانشگاه شهید بهشتی، 1374؛

33ـ سیدمحمد هاشمی، حقوق اساسی، اصول و مبانی کلی، دانشگاه شهید بهشتی، 1374؛

34ـ مهدی هادوی، ولایت فقیه، کانون اندیشه جوان، 1377؛

35ـ محمد یزدی، قانون اساسی برای همه، تهران، امیرکبیر، 1375.