بررسي عملكرد

شوراي امنيت سازمان ملل

در قبال تهاجم عراق به ايران و كويت

حسين ارجيني

مقدّمه

پس از دو جنگ جهاني خانمانسوز، كشورها وجود سازماني را كه تضمين كننده صلح و امنيت بين المللي باشد، به عنوان يك ضرورت احساس مي كردند. پس از به وجود آمدن «سازمان ملل متحد»، منشور اين سازمان اولين هدف خود را حفظ صلح و امنيت بين المللي قرار داد و مسئوليت حفظ صلح را به شوراي امنيت سازمان واگذار كرد.¹ البته بر اساس منشور، شوراي امنيت بايد وظايفش را طبق اصول و مقاصد ملل متحد انجام دهد.

اما اقدامات شوراي امنيت موجب نگراني افكار عمومي جهاني، به ويژه جهان سوم، شده است; چرا كه قدرت انحصاري شورا به عنوان گروهي متشكّل از چند قدرت بزرگ، كه به آموزه «نامحدود بودن صلاحيت شوراي امنيت» تأكيد دارند، حاكميت دولت هاي ديگر را در معرض تهديد قرار داده و علاوه بر آن، برخوردهاي دوگانه و گزينشي شورا موجب نگراني هايي شده است.

در طول هشت سال دفاع مقدس و پس از آن، نوع برخورد نهادهاي بين المللي، به ويژه شوراي امنيت ـ كه مسئول حفظ صلح و امنيت در عرصه بين الملل است ـ با متجاوز و تلاش آن ها براي برقراري صلح و امنيت، سؤال هايي را در افكار عمومي ايجاد كرده است. در اين مقاله، پس از بررسي ساختار، وظايف و اختيارات شوراي امنيت، عملكرد شورا در مورد دو بحران خليج فارس (تهاجم عراق به ايران و كويت) مورد بررسي قرار گرفته است.

صلاحيت شوراي امنيت

منشورْ اولين هدف خود را حفظ صلح و امنيت بين المللي قرار داده است. اعضاي سازمان ملل طبق ماده 24 منشور، مسئوليت حفظ صلح و امنيت بين المللي را به شوراي امنيت واگذار كردند و موافقت نمودند كه شوراي امنيت از طرف آن ها حافظ صلح و امنيت بين المللي باشد. با توجه به موادي از منشور، كه مربوط به شوراي امنيت است،² به اجمال، به بررسي صلاحيت هاي شوراي امنيت مي پردازيم:

الف. ساختار و آيين كار شوراي امنيت

شوراي امنيت مركب از 15 عضو است كه 5 عضو آن دايم³ و 10 عضو ديگر آن غير دايم مي باشند. پنج عضو دايم قدرت هاي پيروز جنگ جهاني دوم هستند كه بر اساس منطق «قدرت»، اين حق را به خود اختصاص داده اند. اعضاي غيردايم شورا به مدت دو سال و توسط مجمع عمومي سازمان ملل انتخاب مي شوند. انتخاب اعضاي غيردايم با توجه به شركت اعضاي سازمان در حفظ صلح و امنيت بين المللي و ساير اهداف سازمان و همچنين با توجه به تقسيم عادلانه جغرافيايي مي باشد.⁴طبق قطعنامه شماره 18 سال 1946، مجمع عمومي 10 كرسي غيردايم شوراي امنيت را به صورت ذيل ميان مناطق مختلف جغرافيايي توزيع كرد: آفريقا و آسيا 5 كرسي، آمريكاي لاتين 2 كرسي، اروپاي شرقي 1 كرسي، اروپاي غربي و ساير مناطق 2 كرسي.⁵

طبق ماده 27 منشور، در شوراي امنيت تصميمات مربوط به آيين كار، با رأي مثبت 9 عضو اتخاذ مي شوند ـ البته بدون در نظر گرفتن نوع عضويت رأي دهنده (دايم و غيردايم) ـ اما تصميمات شوراي امنيت در مورد ساير مسائل با اكثريت 9 رأي اتخاذ مي شوند، مشروط بر اينكه 5 رأي مثبت اعضاي دايمي شورا جزو 9 راي باشند. پس هيچ تصميمي بدون موافقت تمام اعضاي دايمي شوراي امنيت اتخاذ نمي شود،⁶ كه اين ساز و كار به «حق وتو» معروف شده است.

درباره «حق وتو» نظريات متفاوتي مطرح شده اند; عده اي طرفدار وجود حق وتو براي اعضاي دايم هستند و وجود آن را مانع از جنگ بين اعضاي دايمي شوراي امنيت مي دانند و اين حق را به عنوان عامل متوازن كننده اي در برابر مجمع عمومي مي دانند كه در آن، كليه كشورها از حق رأي برابر برخوردارند. اما ديدگاه ديگري، كه از سوي بسياري از كشورها و انديشمندان جهان طرح شده، حق وتو را مخالف با اصل برابري كشورها مي داند كه در ماده 2 منشور و ساير مواد آن آمده است، به ويژه آنكه اعضاي دايمي شوراي امنيت از اين حق به عنوان ابزاري براي تحقق اهداف خود در عرصه بين الملل استفاده مي كنند. اين موضوع نيازمند تحقيقات گسترده اي است كه مجال ديگري را مي طلبد.⁷

جلسات شورا به درخواست هر يك از اعضاي شوراي امنيت، با توصيه مجمع عمومي يا دبيركل و به دعوت رئيس شورا تشكيل مي شوند، رياست جلسه به ترتيب حروف الفباي انگليسي نام كشورهاي عضو شوراي امنيت مي باشد و دوره رياست هر يك از رؤسا، يك ماه است. جلسات شورا به دو شكل اند: جلسات اداري كه به موجب ماده 28 منشور و ماده 4 آيين كار موقّت شورا، سالي دوبار تشكيل مي شوند، و جلسات غير اداري كه در هر زمان مقتضي تشكيل مي شوند و براي هر جلسه، دستور كار موقت تنظيم و به تصويب رئيس مي رسد.⁸

ب. وظايف و اختيارات شوراي امنيت

وظايف و اختيارات شوراي امنيت در مواد 24 تا 26 منشور سازمان ملل آمده اند. طبق ماده 24 منشور، اعضاي سازمان ملل مسئوليت حفظ صلح و امنيت بين المللي را به شورا واگذار كرده اند. البته شوراي امنيت بايد بر طبق مقاصد و اصول ملل متحد عمل كند و گزارش هاي سالانه و در صورت لزوم، گزارش هاي ويژه اي را براي بررسي به مجمع بفرستد و اعضاي سازمان ملل هم تصميمات شوراي امنيت را طبق منشور، قبول و اجرا كنند.

شوراي امنيت براي حفظ صلح و امنيت بين المللي، طبق فصل هاي ششم و هفتم منشور اقدام مي كند; در فصل ششم، به عنوان يك ميانجي براي حل و فصل اختلافات بين المللي و در فصل هفتم، به عنوان يك مجري نظم در موارد تهديد و نقض صلح عمل مي نمايد.

1. حل و فصل مسالمت آميز اختلافات بين المللي: در ماده 33 منشور، به طرفين اختلاف پيشنهاد شده تا اختلافات خود را از طريق مذاكره، ميانجيگري، آشتي، داوري، رسيدگي قضائي و توسّل به مؤسسات يا ترتيبات منطقه اي و يا ساير وسايل مسالمت آميز بنا به انتخاب خود حل و فصل نمايند.⁹ اما اگر طرف هاي يك اختلاف نتوانند آن را از طبق راه حل هاي ماده 33 منشور حل و فصل نمايند، بايد مطابق ماده 37 منشور آن را به شورا احاله نمايند.

شوراي امنيت طبق ماده 24 منشور مي تواند در مورد هر اختلاف يا وضعيتي كه ممكن است منجر به يك اصطكاك بين المللي شود و يا موجد اختلافي گردد، تحقيقاتي انجام دهد و تعيين كند كه آيا ادامه آن اختلاف يا وضعيت، صلح و امنيت بين المللي را به مخاطره مي افكند؟

شوراي امنيت در هر مرحله اي از يك اختلاف يا وضعيتي كه ادامه آن صلح و امنيت بين المللي را مورد تهديد قرار دهد، مي تواند مداخله نمايد¹⁰ و بر اساس ماده 36 منشور، روش هاي اجرايي يا شيوه هاي مناسب حل و فصل را توصيه نمايد. البته توصيه هاي شوراي امنيت در اين فصل منشور، تعهد حقوقي براي طرفين ايجاد نمي كنند، ولي اغلب موجب وارد آوردن فشار سياسي زيادي مي شوند.

2. اقدامات اجرايي: شناسايي هرگونه تهديد، نقض صلح و تجاوز به عهده شوراي امنيت است كه پس از شناسايي، توصيه هايي انجام مي دهد¹¹ و يا طبق مواد 41 و 42 منشور، براي حفظ صلح يا اعاده صلح و امنيت بين المللي دست به اقداماتي مي زند. اين اقدامات به دو شكل مي باشند:

الف. اقدامات تحريمي: اقدامات تحريمي، كه شوراي امنيت مي تواند عليه كشورها براي برقراري صلح و امنيت انجام دهد، بسيار گسترده اند. متوقف ساختن تمام يا قسمتي از روابط اقتصادي و ارتباطات راه آهن، هوايي، دريايي، پستي، تلگرافي، راديويي و ساير وسايل ارتباطي و قطع روابط سياسي، اقدامات تحريمي شوراي امنيت به شمار مي آيند.¹²

ب. اقدامات نظامي: در صورتي كه شوراي امنيت تشخيص دهد اقدامات تحريمي پيش بيني شده در ماده 41 منشور كافي نبوده اند، مي تواند به وسيله نيروهاي هوايي يا دريايي و يا زميني به اقداماتي كه براي حفظ و اعاده صلح و امنيت بين المللي ضروري اند، مبادرت ورزد.¹³

در تجاوز عراق به كويت، شوراي امنيت ضمن تصويب قطعنامه 678 به متحدان اجازه داد در صورت عدم خروج عراق، از كليه روش ها براي اجراي قطعنامه هاي شوراي امنيت استفاده كنند.¹⁴

بررسي عملكرد شوراي امنيت

در اين بخش، ابتدا عملكرد شوراي امنيت در قبال تهاجم عراق به ايران و توصيه ها و قطعنامه هايي كه در اين مورد صادر كرده است، ملاحظه مي شود و در ادامه، نوع برخورد اين شورا با تجاوز عراق به كويت و نيز اقدامات آن مورد بررسي قرار مي گيرند و در پايان، عملكرد دوگانه شورا در قبال اين دو بحران خليج فارس مقايسه خواهد شد.

الف. بررسي عملكرد شورا در قبال تهاجم عراق به ايران

اختلافات مرزي بين ايران و عراق موجب شدند تا شوراي امنيت طي قطعنامه 348 در 28 مي 1974 از طرفين تقاضا كند كه اختلافات خود را به طور مسالمت آميز حل و فصل نمايند. اين درخواست شوراي امنيت مبنايي شد تا در سال 1975 طرفين عهدنامه اي امضا كردند.

انقلاب اسلامي ايران در 22 بهمن 1375 به پيروزي رسيد; انقلابي كه در صدد نفي سلطه شرق و غرب بود. از اين رو، قدرت هاي بزرگ از همان آغاز، در صدد مقابله با آن برآمدند و از راه كارهاي گوناگون براي مقابله با اين انقلاب بزرگ استفاده كردند. قدرت هاي بزرگ به خاطر شرايط بين المللي نمي توانستند به طور مستقيم و با يك حمله نظامي با انقلاب ايران مواجه شوند، به همين منظور، از دست نشانده هاي خود در منطقه استفاده كردند. صدّام، كه آرزوي سلطه بر منطقه و سيادت بر جهان عرب را در سر داشت، گزينه مناسبي براي مقابله با انقلاب نوپاي اسلامي بود. با چراغ سبز قدرت هاي بزرگ، به ويژه آمريكا، صدّام عهدنامه 1975 را ملغا اعلام كرد و در 31 شهريور 1359 (22 سپتامبر 1980) تهاجم همه جانبه اي عليه ايران آغاز نمود. او تصور مي كرد طي چند روز، ايران را تصرف مي كند، ولي با رشادت هاي دليرمردان ايران اين جنگ 8 سال طول كشيد و قدرت هاي بزرگ را ناگزير كرد تا از طريق شوراي امنيت، موضع گيري كنند.

در طول جنگ تحميلي و پس از آن، بيانيه ها و قطعنامه هايي از سوي شوراي امنيت سازمان ملل متحد صادر شدند كه براي قضاوت در شيوه عملكرد اين شورا، بررسي آن ها ضروري مي نمايد:

1. بيانيه 23 سپتامبر 1980: دبيركل وقت سازمان ملل در تاريخ 22 سپتامبر 1980 به ايران و عراق پيشنهاد كرد تا مساعي جميله خود را براي حل مسالمت آميز اختلافات به كار ببرند، اما پاسخي دريافت نكرد. در 23 سپتامبر دبيركل بر اساس ماده 99 منشور از شوراي امنيت خواست تا تشكيل جلسه دهد. پس از تشكيل جلسه، شورا بيانيه اي صادر كرد و در آن ضمن نگراني عميق از گسترش برخورد، از طرفين خواست از اقدامات مسلّحانه دست بردارند و اختلافات خود را از طريق صلح حل كنند و در ضمن، از پيشنهاد كاربرد «مساعي جميله» دبيركل حمايت كرد.¹⁵

اما بهتر بود شورا با توجه به شدت جنگ، نظر خود را به صورت قطعنامه صادر مي كرد، نه به شكل بيانيه; زيرا ضمانت اجرايي قطعنامه بيش از بيانيه است. علاوه بر آن، درخواست شورا از طرفين مبني بر دست برداشتن از اقدامات مسلّحانه و حل اختلافات از طريق مسالمت آميز، به قدري ضعيف بود كه با نگراني عميق شورا و با شدت جنگ مطابقت نداشت.

عراق به اين بيانيه ضعيف توجهي نكرد; چون با انگيزه تصرف ايران، جنگ را آغاز كرده بود و ايران هم با توجه به حمله وسيعي كه شده بود، در صدد فراهم كردن ابتدايي ترين امكانات براي دفاع بود.

2. قطعنامه 497: شوراي امنيت در اين قطعنامه موضوع مورد بررسي را تحت عنوان «وضعيت ايران و عراق» مي آورد و با استناد به ماده 24 منشور مبني بر «مسئوليت شورا در حفظ صلح و امنيت بين المللي»، از ايران و عراق خواست از كاربرد بيشتر زور خودداري كنند و از راه هاي مسالمت آميز، اختلافات خود را حل كنند و از كشورهاي ديگر هم خواست از هر اقدامي كه منجر به برخورد شود، خودداري كنند.¹⁶ شوراي امنيت موضوع را تحت عنوان «وضعيت ايران و عراق» بررسي كرد و منشور سازمان ملل بين واژه «وضعيت» و «اختلاف» تفاوت قايل شد. شوراي امنيت با اطلاق واژه «وضعيت» به اين جنگ، آن را حالتي دانست كه ممكن است به اصطكاك بين المللي يا اختلاف منجر شود.¹⁷

اين قطعنامه بيشتر توصيه است تا يك تصميم قاطع براي جلوگيري از جنگ، و در آن سخني از «آتش بس» نيست. عراق اين قطعنامه را پذيرفت، اما با توجه به عدم قاطعيت آن در برخورد با متجاوز و تعيين آن، حملات گسترده اي آغاز كرد و قسمت هاي زيادي از خاك ايران را به اشغال خود درآورد. ايران نيز اعلام كرد تا زماني كه تجاوز عليه ايران ادامه دارد، قطعنامه هاي شوراي امنيت را نخواهد پذيرفت.

3. قطعنامه 514: پس از صدور قطعنامه 497، شوراي امنيت در سكوتي سنگين و طولاني فرو رفت و اين سكوت با پيش روي عراق در داخل خاك ايران، تحكيم مواضع آن و حتي حمله موشكي عراق به شهرهاي ايران همراه بود.

عمليات هاي بزرگ و پيروزمندانه ايران،¹⁸ شوراي امنيت را مجبور كرد تا در 12 ژوئيه 1982 تشكيل جلسه دهد و قطعنامه 514 را صادر نمايد. اين شورا نگراني خود را از به خطر افتادن صلح و امنيت ابراز كرد و از طرفين خواست تا آتش بس را قبول كنند و نيروهاي خود را به پشت مرزهاي شناخته شده بين المللي ببرند و گروهي از ناظران براي نظارت بر آتش بس تعيين شوند.¹⁹

اين قطعنامه پس از 21 ماه و 15 روز صادر گرديد كه اين سكوت طولاني مدت شوراي امنيت مورد سؤال است. نكته ديگري كه در اين قطعنامه طرح شده، بازگشت به پشت مرزهاي بين المللي است. اين نكته در حالي مطرح شد كه رزمندگان دلير ايران در نقاط جنوبي به مرزهاي بين المللي رسيده بودند و بيشتر نقاط مهم از نيروهاي عراقي پس گرفته شده بودند. ابراز نگراني شورا از طولاني شدن مناقشه نيز در حقيقت، به بالا رفتن توان دفاعي ايران برمي گردد، نه نگراني از طولاني شدن مناقشه بين دو كشور!²⁰

4. قطعنامه 522: در اين قطعنامه نيز شوراي امنيت از گسترش مناقشه ابراز تأسف كرد و آتش بس و بازگشت به مرزهاي بين المللي و مطالب قطعنامه هاي گذشته را تكرار نمود.²¹

5. قطعنامه 540: قطعنامه 540 شوراي امنيت ضمن تأكيد بر ميانجيگري دبيركل سازمان ملل، عمليات نظامي عليه شهرها را محكوم كرد و از طرفين خواست امنيت آب راه هاي بين المللي در منطقه خليج فارس را به خطر نيندازند. اين قطعنامه هم توصيه اي بيش نبود و چه بسا به دليل سلسله عمليات بزرگي صادر شد كه دليرمردان ايران با نام «والفجر» انجام مي دادند.²²

6. قطعنامه 552: در پي شكايت كشورهاي حوزه خليج فارس از حمله هاي ايران به كشتي هاي بازرگاني، كه در خليج فارس رفت و آمد مي كردند، شوراي امنيت قطعنامه 552 را صادر كرد و از طرفين درگير در جنگ خواست اين حملات را متوقف كنند و به حق آزادي كشتي راني احترام بگذارند.²³

7. قطعنامه 582: اين قطعنامه چند روز پس از عمليات «والفجر 8» و تصرف شهر «فاو» صادر گرديد و شوراي امنيت با ابراز نگراني از طولاني شدن درگيري و ابراز تأسف از ادامه منازعات، همان نكات قطعنامه هاي گذشته را تكرار كرد كه فقط جنبه توصيه اي داشتند.²⁴

8. قطعنامه 588: مفاد اين قطعنامه هم تكرار توصيه هاي قطعنامه هاي گذشته بود، كه پس از ردّ اين قطعنامه از سوي ايران، شوراي امنيت در بيانيه اي، ضمن ابراز نگراني از گسترش مخاصمات، از طرفين خواست قطعنامه هاي 582 و 588 را اجرا كنند.²⁵

9. قطعنامه 598: در فاصله صدور قطعنامه هاي 588 تا 598 عمليات متعددي در جبهه هاي جنگ صورت گرفتند كه مهم ترين آن ها، سلسله عمليات هاي «فتح»، «كربلا» و «نصر» بودند. وجه مشترك بيشتر اين عمليات ها آن بود كه در داخل خاك عراق انجام شدند و اغلب همراه با موفقيت بودند. بدين سان، تهديد فزاينده اي براي عراق به وجود آمده بود، بخصوص با پيش روي ايران به سوي «بصره» كه شوراي امنيت نسبت به جنگ بيشتر حسّاس شده بود. در چنين فضايي بود كه شوراي امنيت پس از بررسي هاي زياد، قطعنامه 598 را تصويب كرد.²⁶

در اين قطعنامه، شوراي امنيت برخلاف قطعنامه هاي گذشته، براي اولين بار از جنگ بين ايران و عراق با عنوان «منازعه» نام برد و ضمن اظهار تأسف از آغاز و ادامه منازعه و ابراز تأسف از بمباران مراكز مسكوني و حمله به كشتي هاي تجاري، تصميم شورا را بر خاتمه منازعه اعلام داشت.

شوراي امنيت در اين قطعنامه، با استناد به مواد 39 و 40 منشور سازمان ملل،²⁷ از طرفين خواستار آتش بس، برگشتن به مرزهاي بين المللي و آزادي اسرا شد. از كشورهاي ديگر هم خواست از هرگونه اقدامي كه موجب تشديد منازعه شود، خودداري ورزند. از دبيركل هم خواست تا يك گروه ناظر براي نظارت بر آتش بس تشكيل دهد و يك هيأت بي طرف را براي تحقيق درباره مسئوليت منازعه با مشورت ايران و عراق اعزام كند، و شورا در صورت لزوم، براي اقدامات بيشتر تشكيل جلسه خواهد داد.²⁸ هرچند در قطعنامه 598 نيز به حل مسالمت آميز اختلافات اشاره شده، ولي آمريت آن بيشتر بود; چون با نزديك شدن قواي ايران به «بصره» و عمليات پي در پي در خاك عراق، شوراي امنيت تصميم گرفته بود مسئله جنگ را خاتمه دهد.

اين قطعنامه تنها قطعنامه اي بود كه شورا در آن به ماده 39 منشور اشاره كرده بود. در اين ماده از منشور آمده است: «شوراي امنيت وجود هرگونه تهديد عليه صلح، نقض صلح يا عمل تجاوز را احراز و توصيه هايي خواهد نمود، يا اينكه اقداماتي را طبق مواد 41 و 42 براي اعاده صلح انجام خواهد داد.» گويا در طول هفت سال، كه از جنگ تحميلي عليه ايران گذشته بود، هيچ نقض صلح و تجاوزي صورت نگرفته بود تا شوراي امنيت از اين ماده منشور استفاده كند.

شوراي امنيت در اين قطعنامه و بيشتر قطعنامه هاي گذشته، به خويشتن داري كشورهاي ديگر براي جلوگيري از گسترش مخاصمات اشاره مي كند و اين نوع برخورد شورا در واقع، سرپوش نهادن بر اقدامات برخي از اعضاي دايم شوراي امنيت و عده اي از اعضاي غير دايم براي تأمين اسلحه و جنگ افزار و مواد شيميايي بود.

در اين قطعنامه، مطلبي در مورد اعلام متجاوز و تنبيه آن نيست و فقط به اظهار تأسّف اكتفا شده است. به همين دليل، ايران در ابتدا موضع «نه قبول و نه رد» اتخاذ كرد، ولي بعد به دلايلي همچون حفظ مصلحت نظام اسلامي و وجود شرايط بين المللي عليه ايران، حضور آمريكا و متحدانش در خليج فارس، تحريم تسليحاتي، و كاربرد وسيع سلاح هاي شيميايي، قطعنامه 598 را در تاريخ 26 تيرماه 1367 پذيرفت.²⁹

10. قطعنامه هاي 612 و 620: شوراي امنيت درباره كاربرد سلاح هاي شيميايي، چهار بيانيه و دو قطعنامه صادر كرد كه بيانيه ها فقط كاربرد سلاح هاي شيميايي را محكوم كردند و حتي در دو بيانيه اول، با وجود شواهد فراوان، از به كارگيري سلاح هاي شيميايي توسط عراق، نامي از آن كشور برده نشد. قطعنامه 612 پس از كاربرد وسيع سلاح هاي شيميايي در منطقه عملياتي «والفجر 10» در شهر «حلبچه» صادر شد و شورا اين عمل را محكوم كرد، ولي نامي از عراق نبرد. شورا فقط در قطعنامه 620 اظهار داشت اقدامات مؤثري را براي مقابله با كاربرد سلاح هاي شيميايي انجام خواهد داد، كه اين قطعنامه هم پس از پذيرش قطعنامه 598 از سوي ايران به تصويب شورا رسيد.

ب. بررسي عملكرد شورا در قبال بحران كويت

عراق در طول هشت سال جنگ با ايران، هزينه هاي بسياري متحمّل شده بود و بدهي هاي زيادي، به ويژه به كشورهاي عربي، داشت. از اين رو، تلاش مي كرد تا قيمت نفت افزايش يابد، اما كشورهاي عربي، بخصوص كويت، با آن مخالف بودند و اين امر موجب تنش بين عراق و كويت شد. از سوي ديگر، با چراغ سبز آمريكا و تشويق سفير اين كشور در بغداد، صدّام تصميم گرفت با زور به خواسته هاي خود برسد، خاصه آنكه تجربه حمله به ايران و عدم اعتراض بين المللي، ديكتاتور بغداد را وسوسه مي كرد تا بدون هيچ دغدغه اي به كويت حمله كند، غافل از اينكه گرفتار دامي شده كه براي او پهن گرديده بود تا نيروهاي نظامي او نابود و ذخاير تسليحاتي اش به پايان برسند.³⁰

صدّام با توجه به بدهي هاي زياد، ادعاي ارضي نسبت به كويت و چراغ سبز آمريكا، در روز دوم اوت 1990م. در يك تهاجم گسترده، كويت را اشغال و آن را ضميمه خاك خود كرد. چند ساعت پس از حمله عراق به كويت، شوراي امنيت تشكيل جلسه داد و با صدور قطعنامه 660، ضمن ابراز نگراني از تهاجم نيروهاي نظامي عراق به كويت، با احراز نقض صلح و امنيت بين المللي و به موجب مواد 39 و 40 منشور سازمان ملل، آن را محكوم نمود و از عراق خواست بدون هيچ قيد و شرطي، نيروهاي خود را از خاك كويت خارج كند و مذاكرات فشرده اي را با كويت براي حل اختلافات شروع نمايد.³¹

پس از تصرّف كويت، صدّام اعلام كرد كه خارجي ها مجاز به ترك كويت نيستند و به دنبال آن، صدها تن گروگان گرفته شدند و سفارت خانه ها و كنسولگري هاي مقيم كويت بسته شدند. شوراي امنيت در ارتباط با وضعيت اتباع كشورهاي ثالث در عراق و كويت و همچنين كاركنان سفارت خانه ها و كنسولگري ها در كويت، چندين قطعنامه صادر كرد; در قطعنامه هاي 660، 662، 664 و 667از عراق خواسته شد تا به تعهدات خود درباره «كنوانسيون وين» در خصوص روابط ديپلماتيك و كنسولي و حقوق بين الملل نسبت به اتباع خارجي و كاركنان ديپلماتيك و كنسولي پاي بند باشد، و در قطعنامه 674 وارد جزئيات بيشتري درباره گروگانگيري و تعهدات ديپلماتيك شد و از عراق خواست به آن ها عمل نمايد.³²

به دنبال اعلام صدّام مبني بر اينكه در كويت يك دولت جديد تشكيل مي شود، شوراي امنيت در قطعنامه 661 از كشورها خواست از شناسايي دولت جديد كويت خودداري كنند و پس از اعلام الحاق كويت به عراق، شوراي امنيت طي قطعنامه 662 آن را رد كرد. شوراي امنيت در قطعنامه 661 تحريم تسليحاتي و اقتصادي عليه عراق صادر كرد، اما پس از 19 روز، كه فرصت بسيار كمي براي تأثير تحريم مي باشد، با صدور قطعنامه 665 دستور محاصره دريايي عراق را صادر كرد و در قطعنامه هاي 666 و 670 تحريم هوايي و دريايي عراق را مطرح ساخت.

تمامي تلاش هاي بين المللي براي متقاعد كردن صدّام در خروج از كويت با ناكامي مواجه شدند و تحريم هاي اقتصادي و تسليحاتي مؤثر واقع نگرديدند و شوراي امنيت پس از گذشت قريب چهار ماه، با تصويب قطعنامه 678، استفاده از زور و مداخله نظامي عليه عراق را براي متحدان به منظور آزادسازي كويت مجاز شمرد.³³

اين قطعنامه از بحث انگيزترين قطعنامه هاي شوراي امنيت است; چرا كه شورا بدون استناد به ماده خاصي از منشور، مجوّز توسّل به زور را صادر كرد و فقط به صورت كلي به فصل هفتم منشور استناد نمود. آيا اين اقدام بر اساس ماده 42 منشور بود؟ يا همان گونه كه شورا ادعا كرد، در چارچوب ماده 51 منشور و به عنوان دفاع دست جمعي قابل توجيه است؟!

حقيقت آن است كه تمام اين قطعنامه ها در جهت اهداف توسعه طلبانه اعضاي دايم شورا، بخصوص آمريكا، بودند كه آن ها از شوراي امنيت به عنوان ابزاري براي رسيدن به اهداف و منافع سلطه جويانه خود استفاده كردند.

شوراي امنيت در اين قطعنامه، هيچ محدوده اي را در به كارگيري زور مشخص نكرد و هيچ كنترلي بر نيروي هاي عمل كننده نداشت، بلكه آمريكا، كه به تنهايي دو سوم نيروها و تسليحات را تأمين كرده بود، هدايت و كنترل عمليات را به عهده داشت و قطعنامه هاي شوراي امنيت هم براي مشروعيت بخشيدن به اقدامات آمريكا و متحدانش بودند.

در ظرف كمتر از يك سال، 23 قطعنامه و 8 بيانيه از سوي شوراي امنيت صادر شدند كه در تاريخ اين شورا، در قبال يك مناقشه بين المللي بي سابقه بود و علاوه بر آن، پي گيري مستمري نيز براي اجراي قطعنامه ها داشت و ضمن معرفي عراق به عنوان آغازگر جنگ، ساز و كاري را نيز براي پرداخت غرامت تعيين كرد.³⁴

ج. مقايسه عملكرد شورا در قبال دو بحران

بر اساس ماده 24 منشور، حفظ صلح و امنيت بين المللي به شوراي امنيت واگذار شده است. در بند دوم اين ماده، آمده است كه شورا در اجراي وظايف خود، طبق مقاصد و اصول ملل متحد عمل نمايد. اما شوراي امنيت با توجه به اينكه ساختار آن بر مبناي قدرت و حاكميت ابرقدرت ها شكل گرفته، براي خود در اين زمينه، صلاحيت هاي نامحدودي قايل است.

برخي از حقوق دانان نيز بر اين اعتقادند كه مسئوليت حفظ صلح و امنيت بين المللي چنان وظيفه خطيري است كه به شوراي امنيت اجازه مي دهد تا به منظور انجام اين مسئوليت، منشور را ناديده بگيرد و پا را از مواد آن فراتر بگذارد.³⁵

برداشت عده اي از حقوق دانان و ادعاي خود شوراي امنيت در مورد داشتن صلاحيت هاي نامحدود، باعث شده است شورا حتي قطعنامه ها و توصيه هاي مجمع عمومي سازمان ملل را ملاك عمل قرار ندهد. در مواردي، مجمع عمومي وضعيتي را تهديدكننده صلح قلمداد كرده و از شورا خواسته است اقدام لازم براي اعاده صلح انجام دهد، اما شورا موضوع را جداگانه مورد بررسي قرار داده و چنان كه خود شورا تهديدي را براي صلح يا نقض صلح شناسايي كرده، تدابير مقتضي اتخاذ كرده است.³⁶

اعضاي دايم شوراي امنيت با صلاحيت هاي نامحدودي كه براي خويش قايلند، عملكردهاي دوگانه اي را در قبال بحران هاي به وجود آمده در عرصه بين الملل نشان دادند:

1. واكنش شوراي امنيت نسبت به تهاجم عراق به ايران بسيار متفاوت از واكنش سريع، مؤثر و قاطع آن در قبال تهاجم عراق به كويت بود. در روز دوم حمله عراق به ايران، به درخواست دبيركل سازمان ملل، شوراي امنيت تشكيل جلسه داد و به صدور بيانيه اي اكتفا كرد و در اين بيانيه، ضمن ابراز نگراني، از طرفين خواست تا اختلافات خود را از طريق مسالمت آميز حل كنند، اما واكنش شوراي امنيت نسبت به حمله عراق به كويت كاملا تفاوت داشت; چون شورا پس از چند ساعت از اين حمله، قطعنامه 660 را صادر كرد.

در اين قطعنامه، بر اساس فصل هفتم منشور، مواد 39 و 40 تهاجم عراق به كويت را محكوم كردند و از عراق خواستند بدون هيچ قيد و شرطي، تمام نيروهاي خود را از كويت خارج نمايد، در حالي كه در حمله عراق به ايران، به صدور بيانيه اي اكتفا كرد و پس از 6 روز، قطعنامه 479 را صادر نمود و از تهاجم گسترده عراق به ايران با عنوان «وضعيت ايران و عراق» ياد كرد، گويا هيچ نقض صلح و تجاوزي صورت نگرفته بود. بر اين اساس، با استناد به فصل ششم منشور و ماده 24، از طرفين تقاضا كرد تا از راه هاي مسالمت آميز، اختلافات خود را حل و فصل نمايند.

2. شوراي امنيت پس از صدور قطعنامه 497 در جنگ عراق و ايران، در سكوتي طولاني فرورفت و اين سكوت همراه با پيش روي نيروهاي عراقي در داخل خاك ايران بود. با آزادسازي خرمشهر، شورا پس از 21 ماه و 15 روز، قطعنامه دوم (514) را صادر كرد و در اين قطعنامه، خواستار آتش بس و خاتمه عمليات نظامي شد. اما در حمله عراق به كويت، در همان روز اول تجاوز، قطعنامه 660 را صادر و در آن به مواد 39 و 40 منشور استناد نمود و از عراق خواست بدون قيد و شرط، از كويت خارج شود.

3. قطعنامه هايي كه در طول كمتر از يك سال در بحران كويت صادر شدند، از لحاظ تعداد، قاطعيت، تسلسل، سرعت و تأثيرگذاري با قطعنامه هاي صادر شده در طول 8 سال جنگ تحميلي عراق عليه ايران قابل مقايسه نيستند. در طول كمتر از يك سال در بحران كويت، 23 قطعنامه صادر شدند كه در طول تاريخ شوراي امنيت بي سابقه بودند، در حالي كه در طول 8 سال جنگ ايران و عراق فقط 9 قطعنامه صادر گرديدند كه اين قطعنامه ها علاوه بر تعداد، از كيفيت بسيار متفاوتي برخوردار بودند و بيشتر حالت توصيه اي داشتند.

4. شوراي امنيت تصميم قاطع بر كمك به كويت داشت و در اين زمينه، از هيچ اقدامي كوتاهي نكرد، ولي موضع اعضاي اين شورا نسبت به ايران منفي بود و تلاش مي كردند تا اين انقلاب نوپا را از بين ببرند و اگر پيروزي هاي رزمندگان ايران نبود حتي از صدور قطعنامه هم خودداري مي كردند و بيشتر قطعنامه هاي اين شورا پس از پيروزي هاي چشمگير دلاور مردان ايراني صادر شد.

نماينده انگليس در سازمان ملل متحد مي گويد: «در شوراي امنيت، هيچ كس شك نداشت كه عراق تهاجم گسترده اي عليه ايران آغاز كرده است، اما هيچ كس مايل به پيروزي ايران انقلابي نبود.»³⁷

5. شوراي امنيت براي بررسي خسارت ايجاد شده ناشي از تجاوز عراق به كويت «كميسيون جبران خسارت ملل متحد» و «صندوق جبران خسارات سازمان ملل متحد» را تشكيل داد. اين صندوق از طريق 30 درصد از ارزش صادرات نفت عراق، كه به ميزان 1/6 ميليارد دلار بود، تأمين مالي مي گرديد و ساز و كار دقيق و ويژه اي براي پرداخت غرامت از طريق يك كميسيون ويژه در نظر گرفته شد. اما مسئوليت هاي ناشي از تهاجم عراق به ايران به هيچ وجه مورد توجه شوراي امنيت قرار نگرفتند.

با توجه به اين بررسي و نيز نمونه هاي بسياري كه امروزه در عرصه بين الملل، به ويژه در فلسطين، افغانستان و عراق شاهد آن هستيم، درمي يابيم كه مجمع عمومي سازمان ملل و منشور سازمان بيش از هر دوره اي تحت تأثير خواسته ها و منافع قدرت هاي بزرگ عضو اين شورا قرار دارند. بدين روي، براي حفظ صلح و امنيت و تأمين حقوق همه ملت ها و دولت ها، اصلاحات اساسي در اركان سازمان و مواد منشور ضروري مي نمايند.

پي‌نوشت‌ها

---

1ـ ماده 24 منشور سازمان ملل متحد. براي مطالعه مواد منشور سازمان ملل، ر.ك: هوشنگ ناصرزاده، اعلاميه هاي حقوق بشر، تهران، جهاد دانشگاهي، 1372.

2ـ موادي از منشور سازمان ملل در ارتباط با شوراي امنيت: فصل پنجم منشور (مواد 23ـ32); فصل ششم منشور (مواد 33ـ38); فصل هفتم منشور (مواد 39ـ51); فصل هشتم منشور (مواد 52ـ54); فصل دوازدهم منشور (مواد 76،82ـ84). مواد ديگري از منشور كه متوجه شورا هستند: 1، 2، 7ـ4، 10، 12، 15، 18،20، 65،93،94، 99ـ96،106، 108،109. موادي از اساسنامه ديوان دادگستري كه در ارتباط با شورا هستند: 4، 7ـ15، 35، 41، 69.

3ـ آمريكا، انگليس، فرانسه، روسيه، چين.

4ـ ماده 23 منشور سازمان ملل متحد.

5ـ جهانگير كرمي، شوراي امنيت سازمان ملل متحد و مداخله بشردوستانه، تهران، وزارت امور خارجه، 1375، ص 1.

6ـ البته خودداري يكي از اعضاي دايمي شورا مانع از تصويب قطعنامه هاي شوراي امنيت نيست. اين مطلب در منشور پيش بيني نشده است، ولي عموم كشورها اين مسئله را پذيرفتند و ديوان بين المللي دادگستري در رأي مشورتي خود، اعلام كرد كه خودداري يك عضو دايمي از رأي دادن، مانع تصويب قطعنامه هاي شوراي امنيت نيست. (جهانگير كرمي، پيشين، ص 3.)

7ـ براي مطالعه بيشتر درباره «حق وتو»، ر.ك: جهانگير كرمي، پيشين، ص 2ـ3 / سيد داود آقايي، نقش و جايگاه شوراي امنيت سازمان ملل متحد در نظم نوين جهاني، تهران، پيك فرهنگ، 1375، ص 182ـ187 / ناصر ثقفي، سازمان ملل متحد; مسئوليت حفظ صلح و امنيت بين المللي، تهران، وزارت امورخارجه، 1376، ص 21ـ28/ رضا موسي زاده، حقوق سازمان هاي بين المللي، چ دوم، تهران، پاژنگ، 1376، ص 149ـ151.

8ـ رضا موسي زاده، حقوق سازمان هاي بين المللي، ص 153.

9ـ نگارنده، «راه حل هاي سياسي حل و فصل اختلافات بين المللي»، مجله معرفت، ش 70 (سال دوازدهم، ش هفتم، مهر 1382.)

10ـ ماده 24 منشور سازمان ملل متحد.

11ـ ماده 39 منشور سازمان ملل متحد.

12ـ ماده 41 منشور سازمان ملل متحد.

13ـ ماده 42 منشور سازمان ملل متحد.

14ـ سيدداود آقايي، پيشين، ص 216.

15ـ عباس هدايتي خميني، شوراي امنيت و جنگ تحميلي عراق عليه ايران، تهران، وزارت امورخارجه، 1370، ص 70.

16ـ همان، ص 72ـ73.

17ـ همان، ص 73.

18ـ عمليات ثامن الائمه: شكست حصر آبادان; عمليات طريق القدس: آزادسازي بخش هايي از جنوب; عمليات فتح المبين: مناطق غرب شوش و دزفول; عمليات بيت المقدس: آزادسازي خرمشهر.

19ـ منوچهر پارسادوست، نقش سازمان ملل در جنگ عراق و ايران، تهران، شركت سهامي انتشار، 1371، ص 748.

20ـ عباس هدايتي خميني، پيشين، ص 84.

21ـ منوچهر پارسادوست، پيشين، ص 749.

22ـ همان، ص 750.

23ـ همان، ص 751.

24ـ همان، ص 753.

25ـ همان، ص 754.

26ـ عباس هدايتي خميني، پيشين، ص 139.

27ـ طبق اين مواد، شناسايي هرگونه تهديد، نقض صلح و تجاوز و نيز اقدام براي حفظ صلح يا اعاده صلح و امنيت بين المللي به عهده شوراي امنيت سازمان ملل است.

28ـ عباس هدايتي خميني، پيشين، ص 139ـ140.

29ـ همان، ص 174ـ175.

30ـ سيدداود آقايي، پيشين، ص 329.

31ـ سعيد خالوزاده، مواضع شوراي امنيت در قبال جنگ عراق و كويت، تهران، وزارت امور خارجه، 1375، ص 12.

32ـ همان، ص 14.

33ـ همان، ص 15.

34ـ سيد داود آقايي، پيشين، ص 323.

35ـ محمد شريف، بررسي دكترين نامحدود بودن صلاحيت شوراي امنيت، تهران، اطلاعات، 1373، ص 103.

36ـ جهانگير كرمي، پيشين، ص 7.

37ـ سعيد خالوزاده، پيشين، ص 111.