پيشينه و ادلّه نظارت است صوابي شوراي نگهبان
پيشينه و ادلّه نظارت استصوابي شوراي نگهبان
سيداحمد مرتضايي1
چكيده
بر اساس اصل نود و نهم، شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد. بنابر نظر تفسيري شوراي نگهبان، نظارت مذكور استصوابي است. درباره اين تفسير، سؤالات و ايراداتي مطرح شده است و با وجود پاسخهاي متعدد، همچنان منتقدان نظارت استصوابي در هر فرصتي، به ويژه در آستانه انتخابات، اين موضوع را مطرح ميكنند و به تكرار اين سؤالات ميپردازند؛ از اينرو، بررسي جامع اين نظارت و پاسخگويي به منتقدان ضرورت مييابد. به اين منظور، در اين نوشتار نظارت استصوابي با شيوه فقهي ـ حقوقي بررسي ميشود.
نظارت، سابقهاي طولاني در فقه دارد، ولي نوع نظارت تابع جعل و قرارداد است و در صورتي كه نظارت، مطلق باشد و نوع نظارت مشخص نشده باشد، بيشتر فقها علاوه بر نظارت استطلاعي، نظارت استصوابي را نيز لازم دانستهاند.
نظارت استصوابي در تمام نظامها و قوانين گوناگون سابقه دارد؛ از اينرو، اختصاصي به قوانين نظام جمهوري اسلامي، شوراي نگهبان، قانون اساسي و حتي قوانين بعد از انقلاب ندارد، بلكه سابقه حقوقي اين نظارتها در ايران، به قوانين قبل از انقلاب برميگردد.
كليدواژهها: شوراي نگهبان، اصل نود و نهم، نظارت بر انتخابات، تفسير نظارت، نظارت استصوابي.
مقدّمه
اصل ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران شيوه اداره امور كشور را از طريق انتخابات، به آراي عمومي و نظر مردم واگذار كرده است، اما اين شيوه انتخاب مديران و يا قانونگذاران داراي مفاسد و معايبي است؛ كسب مقام و قدرت در اداره امور كشور از انگيزههايي هستند كه انتخابات سالم را تهديد مينمايند. بنابراين براي به حداقل رساندن معايب انتخابات، جلوگيري از نفوذ نااهلان، صيانت از حقوق مردم و انتخاب صالحان و شايستگان، نظارت بر انتخابات ضروري است. براي تضمين صحت و سلامت انتخابات، اين نظارت سرنوشتساز بايد توسط نهادي مستقل و بيطرف اعمال گردد. به دليل اهميت اين نظارت، اصل نود و نهم قانون اساسي اين وظيفه خطير نظارتي را به شوراي نگهبان واگذار كرده است.
نظارت در اصل نود و نهم قانون اساسي، مطلق و به تعبير برخي مبهم و يا مجمل است. اين امر موجب اختلاف نظر در نوع و قلمرو نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات شده است. با توجه به اصل نود و هشتم كه به موجب آن تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است و به دليل اختلافنظرها، در زمان برگزاري انتخابات چهارمين دوره مجلس شوراي اسلامي، رئيس وقت هيأت مركزي نظارت بر انتخابات، در تاريخ 22/2/1370 در نامه شماره 1111، خطاب به شوراي نگهبان، نظر تفسيري آن شوراي محترم را در مورد اصل نود و نهم قانون اساسي درخواست نمود. دبير وقت شوراي نگهبان، در تاريخ 1/3/1370 در نامه شماره 1234 خطاب به هيأت مركزي نظارت بر انتخابات، نظر تفسيري شوراي نگهبان را عام و استصوابي اعلام نمود: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل
تمام مراحل اجرايي انتخابات، از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها ميشود.»
اين تفسير قانون اساسي كه براي رفع اختلاف و ابهام و اجمال صورت گرفته بود، موجب اختلافنظرهاي بيشتري شد و برخي با ايراد سؤال و انتقاد به مخالفت با آن پرداختند. اين مخالفتها در زمان انتخابات بيشتر ميشود و با وجود پاسخهاي متعدد، تاكنون اين مخالفتها و انتقادها ادامه دارد؛ از اينرو، براي پاسخگويي به اين سؤالات و انتقادات، اين نظارت، نيازمند بررسي جامعتري است. با توجه به ابعاد مختلف فقهي و حقوقي نظارت استصوابي، اين تحقيق با رويكردي فقهي ـ حقوقي موضوع را بررسي مينمايد.
برخي از سؤالات و انتقادات درباره پيشينه نظارت استصوابي در فقه است. به همين دليل ابتدا سابقه فقهي نظارت استصوابي بررسي ميشود. در ادامه براي پاسخ به برخي از منتقدان كه سابقه حقوقي اين نظارت را مورد نقد قرار دادهاند، سابقه حقوقي نظارت استصوابي بررسي ميشود. سپس ادلّه اثبات اصل نظارت استصوابي بيان ميگردد و در نهايت، به دليل انكار اعمالِ اين نظارت در زمان حضرت امام قدسسره، نظارت استصوابي در آن زمان بررسي ميشود.
با اين بيان، تعريف نظارت استصوابي و استطلاعي ضروري به نظر ميرسد. نظارت استصوابي، يعني علاوه بر كسب اطلاع و آگاهي؛ صلاحيت، مصوبات يا عملكرد اشخاص، بايد به تأييد و تصويب ناظر برسد. در نظارت استصوابي ناظر براساس قانون و يا قرارداد معين، با حق تصميمگيري نهايي بر مجري نظارت ميكند. در اين نظارت مرجع مافوقي وجود ندارد و همين ناظر، مرجع نهايي است. بنابراين مجري داراي قدرت تصميمگيري مستقل از ناظر نيست و اختيار تام ندارد؛ يعني اقدامات او نيازمند تصويب و موافقت ناظر است و در صورت دستور و صدور حكم ناظر، اطاعت از او لازم است؛ از اينرو، تأييد و تصويب ناظر، شرط صحت و اعتبار حقوقي صلاحيت، تصميم و عملكرد مجري و متولي است و بدون تصويب ناظر، فاقد مشروعيت، اعتبار قانوني و ضمانت اجرا است.
نظارت اطلاعي يا استطلاعي، يعني كسب اطلاع و آگاهي ناظر از صلاحيت، مصوبات يا عملكرد اشخاص، بدون نياز به تأييد و تصويب، و اطلاع و گزارش ناظر به مرجع ذيصلاح مافوق. در نظارت استطلاعي ناظر بر اساس قانون و يا قرارداد معين، بدون حق دخالت در تصميمگيري و اجرا بر مجري (نماينده، مباشر، متولي) نظارت ميكند. در اين نظارت مرجع مافوق وجود دارد و اين ناظر، مرجع نهايي نيست، مجري داراي قدرت تصميمگيري مستقل از ناظر و اختيار تام است؛ يعني اقدامات او نيازي به تصويب و موافقت ناظر ندارد و در صورت دستور و صدور حكم ناظر، اطاعت از او لازم نيست، ولي بايد عملكرد خود را به اطلاع ناظر برساند. از اينرو، اعمال حقوقي مجري بدون موافقت ناظر، ميتواند معتبر يا نافذ باشد. ناظر در صورت عدم صلاحيت، تخلف و يا ضعف و ناتواني مجري، به مراجع تعيين شده (مقام ذيصلاح مافوق) اطلاع و گزارش ميدهد، يا در صورت لزوم درخواست تغيير ميكند و يا اقدام به شكايت مينمايد.
سابقه فقهي نظارت استصوابي و استطلاعي
نظارت، حداقل در دو باب از ابواب فقهي، يعني باب وقف و باب وصيت مطرح شده و به جواز نصب ناظر از ناحيه موصي و واقف تصريح شده است. در اين دو باب دو نوع نظارت، يعني استطلاعي و استصوابي مطرح شدهاند. آنچه از عبارت فقها فهميده ميشود، اين است كه نوع نظارت تابع جعل و قرارداد است و به مقتضاي اشخاص، ازمنه، امكنه و احوال متفاوت است و در صورتي كه نظارت مطلق باشد و نوع نظارت مشخص نشده باشد، در بيشتر موارد به نظارت استطلاعي (اطلاعي) اكتفا نشده و رعايت نظارت استصوابي نيز لازم دانسته شده است. در نتيجه اعمال متولي بدون تصويب و تأييد ناظر، نافذ و معتبر نخواهد بود.
مرحوم سيد محمّدكاظم طباطبائي يزدي مينويسد:
واقف ميتواند ناظري بر متولي نصب نمايد و در اين صورت اگر از كلام واقف ظاهر شود كه مقصود او نظارت اطلاعي بر اعمال و تصرفات متولي است، اذن و اجازه ناظر در اعمال متولي معتبر نيست، بلكه اطلاع ناظر لازم است و اگر از كلام واقف ظاهر شود كه مقصود او موافقت و تصويب (نظارت استصوابي) ناظر است، اعمال متولي بدون اجازه و تصويب ناظر جايز نيست و در صورتي كه هيچيك از اطلاع و تصويب ظاهر نباشد و در مقصود و اراده واقف ترديد وجود داشته باشد، اطلاع و تصويب ناظر ـ هر دو ـ لازم است.2
شهيد ثانيدر باب وقف، بعد از برشمردن برخي كارهاي عمدتا اجرايي براي ناظر، در صورت اطلاق، هرگونه تصرف بدون اذن ناظر را غير مجاز ميداند و ميگويد:
وظيفه ناظر در صورت اطلاق، عبارت است از آباداني و تحصيل سود و تقسيم آن بين مستحقان و نگهداري از اصل و محصول و مصالحي از اين قبيل. اگر تنها بعضي از اين موارد را به ناظر تفويض نموده باشد، فقط همان موارد را انجام ميدهد. در هر صورت زماني كه ناظر محقق (منصوب) شد، تصرف در هيچيك از اعمال مذكور يا محصول، بدون اذن ناظر مجاز نيست.3
صاحب جواهردر مورد وظيفه ناظر در صورت اطلاق نظارت ميگويد:
وظيفه ناظر در صورت اطلاق، عبارت است از كارهاي متعارف در وقف از قبيل آباداني، اجاره، تحصيل محصول، تقسيم آن بين مستحقان آن و حفظ اصل و مواردي از اين قبيل كه براي غير از ناظر جايز نيست، بعد از فرض شرط نظارتي كه عرفا منصرف به اين موارد است.4
وي در جاي ديگري وظيفه ناظر را در اشخاص، زمانها، مكانها و حالات متفاوت ميداند و ميگويد: «و علي كل حال فالانصاف اختلاف ذلك باختلاف الازمنة و الامكنة و الاحوال...»؛ در هر صورت انصاف اين است كه نظارت ناظر با توجه به اختلاف زمانها، مكانها و حالتها متفاوت است و تنقيح و بررسي اين موارد وظيفه فقيه نيست... من ميگويم: تحقيق در اين مورد نيز آن است كه با اختلاف اشخاص، زمانها، مكانها و حالتها متفاوت است و به همين دليل نميتوان آن را به يك مورد اختصاص داد. بنابراين، گاهي فقط اطلاع ناظر مراد است تا وصي خيانت نكند و گاهي نظر ناظر در صرف و مصرف (پخش، خرج و موارد مصرف) مراد است و گاهي چيز ديگري اراده شده و حكم هم با توجه به موارد گوناگون، متفاوت است.5
سيد محمّدكاظم يزدي صاحب عروهالوثقي معتقد است كه قدر متيقن، توافق و تصويب ناظر است و حتي در صورتي كه اطلاعي و استصوابي بودن معلوم نباشد، عدم تصويب ناظر را مشكل و قدر متيقن را صورت توافق ايشان ميداند:
[سؤال]: ناظري كه مستصوببودنش و مجرد اطلاع بودنش ـ نيز ـ قيد در وصيتنامه نشده ـ همين قدر كه: «فلان شخص ناظر است» ـ در اين صورت ناظر ميتواند معارضه با وصي كند در مصارف معينه از قبيل عدم استحقاق مورد كه بگويد: مثلاً، به اين شخص نبايد داد، كه وصي حسن ظن داشته باشد. يا از قبيل آنكه مثلاً وصي بخواهد بيست تومان مظالم به يك نفر بدهد و ناظر بگويد كه اين بيست تومان را به بيست مستحق بايد داد، يا آنكه حق معارضه ندارد و همين اطلاع كافي است از ناظر، ولو اينكه به غيرمحل خرج شود؟ بيان فرماييد!
جواب: هر گاه وصي در غيرمحل صرف ميكند، ناظر را ميرسد معارضه كردن. و اگر در محل باشد، ولكن ناظر مصلحت را جور ديگر بداند يا نحو ديگر بخواهد، پس اگر معلوم باشد كه مقصود، مجرد اطلاع او است كه وصي عمل ميكند يا نه، نميتواندمعارضه كند. و اگر معلوم باشد كه مقصود، استصواباواست،ميتواندمعارضهكند.واگرهيچيك معلوم نباشد، چنانچه مفروض سؤال است، باز جواز تفرد وصي بدون استصواب ناظر، مشكل است. چون قدرمتيقن،صورتتوافقايشان است.6
امام خميني قدسسره در كتاب وقف با صراحت ميفرمايد: در صورتي كه مراد ناظر احراز نشود، رعايت اطلاع و تصويب ـ هر دو ـ لازم است: «يجوز للواقف أن يجعل ناظرا علي المتولي... و لو لم يحرز مراده فاللازم مراعاة الامرين...»؛7 واقف ميتواند ناظري را بر كار متولي نصب نمايد. پس اگر احراز شود كه مقصود واقف ـ به دليل حصول اطمينان و يقين ـ تنها اطلاع ناظر از اعمال متولي وقف است، پس متولي در تصرفاتش استقلال دارد و اذن ناظر در صحت و نفوذ آن معتبر و شرط نيست و تنها اطلاع ناظر لازم است و اگر مقصود عمل كردن به نظر ناظر و تصويب او باشد، متولي نميتواند بدون اذن و تصويب ناظر تصرف نمايد و اگر مراد و مقصود واقف محرز نشود، رعايت اطلاع و تصويب هر دو لازم است.
امام خميني قدسسره در كتاب وصيت ميفرمايد: وظيفه ناظر در وصيت، تابع نصب (قرارداد) ناظر است و در نهايت با احتمال و بدون نظر قطعي و نه در تمام موارد، ميفرمايد: شايد بيشتر موارد نظارت در وصيت، اطلاعي باشد: «يجوز للموصي أن يجعل ناظرا علي الوصي و وظيفته تابعة لجعله ... و لعل الغالب المتعارف في جعل الناظر في الوصايا هو النحو الاول.»8
يعني: موصي ميتواند ناظري را بر كار وصي نصب نمايد و وظيفه ناظر تابع نصب او است؛ گاهي به دليل حصول اطمينان و يقين به وقوع آنچه وصيت كرده، ناظري را مراقب وصي قرار ميدهد تا اعمال وصي با اطلاع ناظر باشد تا اينكه اگر خلاف دستورات موصي از وصي ديد، به او اعتراض نمايد؛
گاهي به دليل عدم اطمينان به نظر وصي و اطمينان به نظر ناظر، ناظري را بر وصي منصوب مينمايد تا اعمالش طبق نظر او باشد و هيچ كاري را انجام ندهد، مگر اينكه ناظر آن را صلاح بداند. پس وصي اگرچه ولايت مستقل در تصرف دارد، ولي در رأي و نظر غيرمستقل است؛ پس هيچ كاري از او مورد تأييد نيست مگر آنچه موافق نظر ناظر باشد؛
اگر وصي بدون مراجعه به ناظر و اطلاع او، مستبدانه به نظر خود عمل نمايد و عملش مطابق دستورات موصي باشد، ظاهرا در صورت اول صحيح و نافذ است، برخلاف صورت دوم. شايد بيشتر موارد نصب ناظر در وصايا مانند صورت اول باشد.
براساس روايات، چگونگي وقف تابع نظر و شرايط واقف است: عن محمّدبن يحيي قال: كتب بعض أصحابنا إلي أبي محمد (ع) في الوقوف وما روي فيها، فوقع (ع): «الوقوف علي حسب ما يقفها أهلها ان شاء اللّه»؛9 وقفها بر اساس نظر و دستور صاحب آنها هستند ان شاء الله.
سابقه حقوقي نظارت استصوابي و استطلاعي
نظارت استصوابي و استطلاعي در تمام نظامها و قوانين گوناگون سابقه دارند. از اينرو، اختصاصي به قوانين نظام جمهوري اسلامي، شوراي نگهبان، قانون اساسي و حتي قوانين پس از انقلاب ندارد، بلكه سابقه حقوقي اين نظارتها در ايران، به قوانين قبل از انقلاب برميگردد. در اين گفتار ـ به عنوان نمونه ـ مواردي از هر دو نوع نظارت در قوانين پيش از انقلاب نقل ميشود.
1. نظارت تصويبي يا استصوابي
در چند ماده قانوني به اصل نظارت تصريح شده، ولي نوع آن تابع نظر قانونگذار، واقف و موصي است:
ماده 1224 قانون مدني (مصوب سالهاي 1307 تا 1314 مجلس شوراي ملي): «حفظ و نظارت در اموال صغار و مجانين و اشخاص غيررشيد مادامي كه براي آنها قيّم معين نشده است به عهده مدعيالعموم خواهد بود. طرز حفظ و نظارت مدعيالعموم به موجب نظامنامه وزارت عدليه معين خواهد شد.»
ماده 78 قانون مدني: «واقف ميتواند بر متولي ناظر قرار دهد كه اعمال متولي به تصويب يا اطلاع او باشد.»
ماده 857 قانون مدني: «موصي ميتواند يك نفر را براي نظارت در عمليات وصي معين نمايد. حدود اختيارات ناظر به طريقي خواهد بود كه موصي مقرر داشته است يا از قرائن معلوم شود.»
در چند ماده قانوني ديگر به نظارت استصوابي مدعيالعموم كه ناشي از ماده 1224 قانون مدني است تصريح شده است:
ماده 1237 قانون مدني: «مدعيالعموم يا نماينده او بايد بعد از ملاحظه صورت دارايي مولّي عليه، مبلغي را كه ممكن است مخارج ساليانة مولّي عليه، بالغ بر آن گردد و مبلغي را كه براي اداره كردن دارايي مزبور ممكن است لازم شود، معين نمايد. قيّم نميتواند بيش از مبالغ مزبور خرج كند، مگر با تصويب مدعيالعموم.»
ماده 1241 قانون مدني: «قيّم نميتواند اموال غيرمنقول مولّيعليه را بفروشد و يا رهن گذارد يا معامله كند كه در نتيجه آن خود مديون مولّي عليه شود، مگر با لحاظ غبطه مولّي عليه و تصويب مدعيالعموم... و نيز نميتواند براي مولّي_'feعليه بدون ضرورت و احتياج قرض كند، مگر با تصويب مدعيالعموم.»
ماده 1242 قانون مدني: «قيّم نميتواند دعوي مربوط به مولّي عليه را به صلح خاتمه دهد، مگر با تصويب مدعيالعموم.»
2. نظارت اطلاعي يا استطلاعي
در برخي از مواد قانوني ذيل، نوع نظارت تابع نظر واقف، موصي يا مدعيالعموم است و در برخي ديگر واژگاني نظير «اطلاع»، «گزارش» و «راپرت»، بيانگر نظارت استطلاعي است.
ماده 78 قانون مدني: «واقف ميتواند بر متولي ناظر قرار دهد كه اعمال متولي به تصويب يا اطلاع او باشد.»
ماده 857 قانون مدني: «موصي ميتواند يك نفر را براي نظارت در عمليات وصي معين نمايد. حدود اختيارات ناظر به طريقي خواهد بود كه موصي مقرر داشته است يا از قرائن معلوم شود.»
ماده 1247 قانون مدني: «مدعيالعموم ميتواند اعمال نظارت در امور مولّي عليه را كلاً يا بعضا به اشخاص موثق يا هيئت يا مؤسسه واگذار نمايد. شخص يا هيئت يا مؤسسه كه براي اعمال نظارت تعيين شده در صورت تقصير يا خيانت مسئول ضرر و خسارت وارده به مولّيعليه خواهند بود.»
ماده 151 قانون تجارت (مصوب 1311 و 1347 و...): «بازرس يا بازرسان بايد هرگونه تخلف يا تقصيري در امور شركت از ناحيه مديران و مديرعامل مشاهده كنند، به اولين مجمع عمومي اطلاع دهند و در صورتي كه ضمن انجام مأموريت خود از وقوع جرمي مطلع شوند بايد به مرجع قضايي صلاحيتدار اعلام نموده و نيز جريان را به اولين مجمع عمومي گزارش دهند.»
ماده 427 قانون تجارت: «در حكمي كه به موجب آن ورشكستگي تاجر اعلام ميشود، محكمه يك نفر را به سِمَت عضو ناظر معين خواهد كرد.»
ماده 428 قانون تجارت: «عضو ناظر، مكلف به نظارت در اداره امور راجع به ورشكستگي و سرعت جريان آن است.»
ماده 429 قانون تجارت: «تمام منازعات ناشيه از ورشكستگي را كه حل آن از صلاحيت محكمه است، عضو ناظر به محكمه راپرت خواهد داد.»
ادلّه اثبات نظارت استصوابي
نظارت استصوابي كه سابقه ديرينهاي در فقه و حقوق دارد و بدون آن هيچ ناظري نميتواند نظارت را به سرانجام برساند، پس از يك دهه از پيروزي انقلاب مورد ترديد برخي با يك گرايش سياسي خاص واقع شده است. عليرغم تفسير قانوني شوراي نگهبان و تصريح قوانين انتخابات به اين نوع نظارت، منتقدان، اين راهكار قانوني را ناديده گرفته و به انتقادات و يا به تعبير ديگر ـ و شايد هم صحيحتر ـ به مخالفتهاي خود با اين نظارت ادامه ميدهند؛ از اينرو، در اين گفتار نظارت استصوابي با ادلّه متعدد و متفاوت فقهي و حقوقي اثبات ميشود:
1. رويه شوراي نگهبان
از اولين انتخاباتي كه با نظارت شوراي نگهبان برگزار شده است؛ يعني انتخابات مياندورهاي مجلس اول تاكنون، نظارت شوراي نگهبان استصوابي بوده و شوراي نگهبان در تمام مراحل به اين نوع نظارت عمل و با همين نظارت، صلاحيت كساني را كه فاقد شرايط قانوني بودهاند، رد نموده است. علاوه بر اين، براساس اصل نود و دوم قانون اساسي، اعضاي شوراي نگهبان براي مدت شش سال انتخاب ميشوند، ولي در نخستين دوره پس از گذشتن سه سال، نيمي از اعضاي هر گروه به قيد قرعه تغيير مييابند و اعضاي تازهاي به جاي آنها انتخاب ميشوند؛ بنابراين اعضاي محترم شوراي نگهبان ثابت نبوده و زمان عضويت آنان محدود است؛ اما با وجود تغيير اعضاي شوراي نگهبان، اين نوع نظارت در تمام دورهها اعمال شده است و اين خود دليل بر اين است كه منظور قانونگذار اساسي از نظارت بر انتخابات، نظارت استصوابي بوده است و هر نوع نظارت ديگر خلاف قانون اساسي است.
2. عدم تعيين مرجع مافوق و نهايي بودن شوراي نگهبان
اگر نظارت در اصل نود و نهم قانون اساسي استطلاعي بود، مرجع گيرنده اطلاع در اين اصل يا اصول ديگر و يا در قوانين عادي مشخص ميشد؛ اما براي اطلاع و گزارش شوراي نگهبان، در هيچيك از قوانين و در هيچيك از مراحل انتخابات، براي تصميمگيري و حل اختلاف مرجعي پيشبيني نشده است تا نظارت اين شورا حمل بر نظارت استطلاعي گردد. بنابراين، شوراي نگهبان مرجع نهايي انتخابات و نظارت آن، نظارت استصوابي است.
ناظر اطلاعي، اختيار تصميمگيري و قدرت برخورد با تخلفات را ندارد و در نتيجه فاقد ضمانت اجرايي است؛ به همين دليل نيازمند مرجع ديگري براي ارجاع گزارش تخلفات به آن است؛ اما ناظر استصوابي چون از اين اختيار و قدرت قانوني برخوردار است، نيازي به مرجع بالاتر براي گزارش تخلفات ندارد. در انتخابات چون ناظر انتخابات، يعني شوراي نگهبان از اختيار قانوني براي نظارت و تصميمگيري در صورت تخلفات انتخاباتي برخوردار است، نظارتش نهايي و استصوابي است.
شوراي نگهبان در انتخابات خبرگان و رياست جمهوري، اولين و آخرين مرجع رسيدگي به صلاحيتها و نظارت بر انتخابات و در انتخابات مجلس، آخرين مرجع رسيدگي به صلاحيتها و نظارت بر انتخابات است؛ بنابراين در تمام انتخابات، شوراي نگهبان بايد تصميم نهايي را اتخاذ نمايد و اين نظارت فقط با نظارت استصوابي امكانپذير است؛ زيرا در نظارت اطلاعي بايد به مرجع بالاتري گزارش دهد، ولي شوراي نگهبان مرجع مافوقي در اين مورد ندارد.
آيهاللّه عميد زنجاني، در مورد ماهيت و نوع نظارت شوراي نگهبان مينويسد:
نظارت استصوابي، نظارت درونگراست؛ يعني در مواردي كه نظارت به خود نهاد واگذار شده، آن نهاد، خود در درون خودش عمل نظارت را انجام ميدهد و اين تفاوت دارد با مواردي كه نظارت، درونگرا نيست؛ به عنوان مثال: بازرسي كل كشور حالت نظارت براي قوّه قضائيه را دارد، اما درون نظارتي نيست؛ يعني فقط ميتواند آنچه را كه ديده و تشخيص داده و به آن رسيده، به يك مرجع برون از خودش اطلاع دهد، اما نظارت قوّه قضائيه نظارت درونگرا است. بعضي به اشتباه تصور ميكنند ماهيت نظارت قوّه قضائيه، همان نظارت سازمان بازرسي كل كشور است، در حالي كه سازمان بازرسي كل كشور وسيله نظارت است، و نظارتش نظارت استرجاعي؛ يعني ارجاع به مراجع ذي صلاح است. اما نظارت در مورد قوّه قضائيه نظارت استصوابي است؛ براي اينكه مربوط به درون قوه است. نظارت رهبري بر سه قوّه، امكان دارد كه ابزارهاي خاصي را بطلبد، ليكن از نهاد رهبري بيرون نيست. نظارت مجلس بر قوّه مجريه احتياج به يك سلسله مبادي و اطلاعات دارد، ليكن از درون قوّه مقنّنه بيرون نيست. حتي قوّه مجريه، نظارت خود را از طريق هيئتهاي مشخص قانوني انجام ميدهد... نظارت قوّه مجريه هم از خودِ نهاد بيرون نبوده و در درون آن است. آيا همين مقدار از مواردي كه در قانون اساسي پيشبيني شده، نميرساند كه صرفنظر از اصل نود و نه [نود و هشتم ]كه تفسير قانون اساسي را بر عهده شوراي نگهبان دانسته ماهيت نظارت در اين اصل [نود و نهم] نبايد از درون شوراي نگهبان خارج باشد؟ وقتي ما نظارت را دروني تصور ميكنيم كه از خارج بر شوراي نگهبان تحميل نشود، در نتيجه اسم و عنوانش همان خواهد بود كه براي بعضيها خيلي ثقيل است و آن نظارت استصوابي است، چون غير از نظارت استصوابي هر نوع نظارتي بر مسائل انتخاباتي موجب ميشود كه مسئله از درون شوراي نگهبان به يك نهاد يا مرجعي خارج از شوراي نگهبان منتقل بشود. مثلاً اگر نظارت را ارجاعي بگيريم، بايد تخلفات در انتخابات به وسيله شوراي نگهبان شناسايي شود و به مرجع صلاحيتدار قضائي ارجاع داده شود. معناي اين حرف اين است كه نظارت به طور كلي به وسيله شوراي نگهبان انجام نگرفته، چون اگر بخواهيم تمام مراحل ـ مقدمه و ذيالمقدمه ـ نظارت به وسيله شوراي نگهبان انجام گيرد، نتيجه آن است كه تشخيص با شوراي نگهبان بوده و تصميمگيري هم با شوراي نگهبان خواهد بود... نظارت شوراي نگهبان نظارت درون نهادي است و وقتي نظارت، درون نهادي باشد، نبايد از شوراي نگهبان خارج شود، شما هر نوع تفسيري غير از نظارت استصوابي داشته باشيد، از درون نهاد شوراي نگهبان خارج ميشود و اين خلاف اصل 99 قانون اساسي است.10
3. مطلق بودن نظارت
واژه «نظارت» در اصل نود و نهم، مطلق و بدون قيد است و در موارد اطلاق شامل تمام انواع نظارت ـ اعم از استصوابي و استطلاعي ـ ميشود؛ يعني هم بايد از تمام مراحل انتخابات مطلع باشد و هم نسبت به آنها تصميمگيري نمايد. اطلاق نظارت در اين اصل در هيچ اصل و يا قانون ديگري به مرحله و نوع خاصي مقيد نشده است؛ بنابراين شامل تمام مراحل انتخابات از جمله بررسي صلاحيت كانديداها ميشود.
مطلق بودن نظارت، يعني نظارت شامل تمام مراحل انتخابات مي شود: قبل از روز انتخابات (بررسي صلاحيتها، رسيدگي به شكايات،...)، روز انتخابات (ناظران صندوقها و شمارش آراء، توقف،...)، پس از روز انتخابات (تأييد و ابطال،...)، پيش از شكايت و پس از شكايت و به طور خلاصه، نظارت نسبت به انتخابات هيچ قيدي ندارد.
عدم صراحت لفظي بر نوع نظارت، دليل بر عدم دلالت نيست؛ زيرا شوراي نگهبان اختيارات انتخاباتي متفاوتي دارد (مانند حق ابطال و مرجعيت شكايت و...) اصل نود و نهم صراحتِ لفظي بر هيچ يك از اين اختيارات ندارد؛ ولي اين اختيارات از لوازم نظارت محسوب ميشود و از اطلاق نظارت نيز قابل استنباط است؛ اگر بتوان يكي از اين اختيارات را (مانند بررسي صلاحيت) به دليل عدم صراحت لفظي استثنا كرد، بقيه اختيارات هم بدون دليل خواهد بود.
براي اثبات اطلاق و عموم نظارت، سه ماده قانوني در مورد سه انتخابات موضوع اصل نود و نهم، مربوط به سالهاي آغازين انقلاب، دليل قاطعي بر اين مدعاست:
الف. بر اساس ماده 65 آييننامه اجرايي قانون انتخابات مجلس خبرگان، موضوع اصول پنجم و يكصد و هفتم و يكصد و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، مصوب جلسه مورخ 18/7/61 شوراي نگهبان: «هيأت مركزي نظارت شوراي نگهبان، بر كليه مراحل و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور كه در امر انتخابات مؤثر است و هيأتهاي اجرايي و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود، نظارت خواهد كرد.»
ب. به موجب ماده 4 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 4/4/1364: «هيأت مركزي نظارت، بر كليه مراحل انتخابات و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور و هيأتهاي اجرايي كه در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود، نظارت خواهد كرد.»
ج. بر اساس ماده 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 3/7/59: «هيأت مركزي نظارت، بر كليه مراحل انتخابات و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور (كه در امر انتخابات مؤثر است) و هيأتهاي اجرايي و انجمنهاي نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود، نظارت خواهند كرد.»
4. ظهور لفظ نظارت
«بين معناي لغوي و ظهورات الفاظ فرق هست. ما هستيم و يك اصل قانون اساسي. بحث اين است كه ظهور اين نظارت در چيست. ماده لغوي هر چيزي باشد، بحث برسر ظهور لفظ نظارت است. به نظر ما لفظ نظارت در اصل 99 با توجه به قرائني كه در ساير اصول قانون اساسي و از جمله همين اصل وجود دارد، با توجه به اهداف و غايات اين اصل كه صيانت و حفظ آراي مردم است، بايد نظارت استصوابي باشد. در اين اصل هم ظهور در استصوابي دارد.»11
5. لزوم احراز شرايط داوطلبان
تعيين شرايط براي داوطلبان نمايندگي، نيازمند مرجعي براي بررسي و احراز آن شرايط است و هيچ مرجعي بدون نظارت استصوابي قادر به اين مهم نيست؛ بنابراين، نظارتِ ناظر بايد استصوابي باشد تا در صورت احراز نكردن اين شرايط، صلاحيت داوطلبان را رد نمايد. به تعبير ديگر، وجود شرايط و فقدان موانع نمايندگي، بدون مرجع نظارتي و يا ناظر فاقد اختيار تصميمگيري (ناظر اطلاعي)، كاري بيهوده و عبث است، با فلسفه تصويب قانون انتخابات منافات دارد و به تعطيلي اين قانون منجر ميشود.
آقاي محسن اسماعيلي درباره نظارت استصوابي و احراز صلاحيت ميگويد:
آنان كه شعار مخالفت با نظارت استصوابي را بلندتر ميدهند، در عمل بيشتر از همه به آن وفادار هستند. همين هيأتهاي اجرايي مگر نظارت استصوابي بر كانديداها ندارند؟ مگر تعداد زيادي را رد صلاحيت نكردهاند؟ يا مثلاً برخورد وزارت كشور با انتخاب شهردار تهران را ببينيد! همين كه شهرداري انتخاب ميشود كه شايد منافع برخيها را تأمين نميكند، صلاحيت او را زير سؤال ميبرند؛ حتي اگر استاندار نمونه باشد و از نظر علمي و تخصصي هم برتر از همه شهردارهاي قبلي باشد. روزنامهها از يكي از مقامات وزارت كشور در آن روزها پرسيدند كه چه وقت حكم شهردار توسط وزير كشور امضا ميشود؟ پاسخ داد: تا هر وقت كه صلاحيت او رااحرازكنيم. اين ممكن است تا يكماه، دو ماه و حتي شش ماهطولبكشد و اصلاً قانون براي مامحدوديتزمانيقرارنداده است!12
6. وجود مشخصات و قرينههاي نظارت استصوابي
در قوانين انتخابات و قوانين نظارت بر انتخابات، اختيارات متعددي به شوراي نگهبان داده شده است كه همه آنها از مشخصه و قرينههاي نظارت استصوابي هستند:
الف. واگذاري مسئوليت نظارت به شوراي نگهبان: براساس اصل نود و نهم قانون اساسي، شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراي عمومي و همهپرسي را بر عهده دارد.
در اصل 99 قانون اساسي، عبارت «بر عهده دارد» بيانكننده حق مسئوليت است؛ به عبارت ديگر، وقتي قانون اساسي ميگويد: شوراي نگهبان نظارت را بر عهده دارد؛ يعني مسئوليت اين نظارت كاملاً بر عهده شوراي نگهبان است و مسئوليت در جايي است كه ضمانت اجرا در كار باشد. پس اين نظارت بايد ضمانت اجرا نيز داشته باشد. از آنجا كه نظارت استطلاعي ضمانت اجرا ـ به طور مستقيم از طرف ناظر ـ ندارد، اين نظارت نميتواند استطلاعي باشد و ضرورتا استصوابي است.13
انتخابات مجلس خبرگان: «مسئوليت نظارت بر انتخابات خبرگان، بر عهده شوراي نگهبان است.»14
براساس اصل 99 قانون اساسي، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري به عهده شوراي نگهبان ميباشد. اين نظارت استصوابي و عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.»15
انتخابات رياست جمهوري: «نظارت بر انتخابات رياست جمهوري به عهده شوراي نگهبان ميباشد. اين نظارت عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.»16
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «نظارت بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي به عهده شوراي نگهبان ميباشد. اين نظارت استصوابي و عام و در تمام مراحل در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.»17
ب. بررسي صلاحيت:
انتخابات مجلس خبرگان: «شوراي نگهبان ظرف ده روز از تاريخ وصول مدارك داوطلبان هر استان، رسيدگي لازم معمول و نظر خود را به وسيله هيأت نظارت مركزي به ستاد انتخابات كشور اعلام ميدارد. و ستاد انتخابات كشور موظف است بلافاصله پس از وصول نظريه كتبي شوراي نگهبان، اسامي داوطلبان تأييد شده هر استان را با استفاده از رسانههاي گروهي (راديو و تلويزيون) به اطلاع عموم رسانده و مراتب را به فرمانداري مركز حوزه انتخابيه اعلام دارد.»18
انتخابات رياست جمهوري: «شوراي نگهبان ظرف پنج روز، از تاريخ وصول مدارك داوطلبان به صلاحيت آنان رسيدگي و نظر خود را صورتجلسه نموده و يك نسخه از آن را به وزارت كشور ارسال ميدارد.»19
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «وزارت كشور موظف است پس از وصول نتايج بررسي از مراجع مذكور در ماده 48، مراتب را به فرمانداران و بخشداران مراكز حوزههاي انتخابيه به نحو مقتضي اعلام نمايد و فرمانداران و بخشداران مراكز حوزههاي انتخابيه موظفند عينا مدارك و نتايج بررسي را در جلسه مشترك هيأت اجرايي و هيأت نظارت مركز حوزه انتخابيه مربوطه مطرح نمايد.» و «هيأت اجرايي مراكز حوزههاي انتخابيه موظفند، حداكثر ظرف ده روز پس از پايان مهلت ثبتنام با توجه به نتايج به دست آمده از بررسيهاي لازم از محل و با استفاده از نتايج اعلام شده توسط وزارت كشور، صلاحيت داوطلبان در رابطه با صلاحيتهاي مذكور در اين قانون را مورد رسيدگي قرار داده و نتيجه را كلاً به هيأتهاي نظارت اعلام نمايد.» و «گزارشها و شكايات واصله، ظرف مدت هفت روز پس از پايان مهلت دريافت شكايت در جلسه هيأت نظارت استان رسيدگي و نتيجه صورتجلسه ميشود. چنانچه نظر هيأت اجرايي مبني بر رد صلاحيت داوطلب، مورد تأييد هيأت نظارت استان نيز باشد، هيأت نظارت مذكور موظف است در اين خصوص، نظر هيأت مركزي نظارت را نيز كسب نمايد. هيأت نظارت استان در مورد صلاحيت ساير داوطلبان نيز نظر خود را به هيأت مركزي نظارت اعلام مينمايد.»20
ج. قطعي و لازمالاجرا بودن نظرات و تصميمات شوراي نگهبان:
انتخابات مجلس خبرگان: «كليه نظرات و تصميمات شوراي نگهبان كه با رعايت قانون انتخابات خبرگان و آييننامه اجرايي آن اتخاذ و به وزارت كشور و هيأت مركزي نظارت بر انتخابات ابلاغ ميگردد، قطعي و لازمالاجرا است.»21
انتخابات رياست جمهوري: «شوراي نگهبان در كليه مراحل در صورت اثبات تخلف با ذكر دليل نسبت به ابطال يا توقف انتخابات در سراسر كشور و يا بعضي از مناطق اتخاذ تصميم نموده و نظر خود را از طريق رسانههاي همگاني اعلام مينمايد و نظر شوراي نگهبان در اين مورد قطعي و لازمالاجرا است و هيچ مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»22
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «نظر شوراي نگهبان در مورد ابطال يا توقف انتخابات قطعي و لازمالاجرا است و ادامه انتخابات در حوزههايي كه از طرف شوراي نگهبان متوقف گرديده بدون اعلام نظر ثانوي شوراي نگهبان وجه قانوني ندارد و جز شوراي نگهبان هيچ مقام و مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»23
د. تأييد، توقف يا ابطال انتخابات:
انتخابات مجلس خبرگان: «شوراي نگهبان ميتواند بر حسب نظارت، مستقلاً انتخابات را در هر يك از مراحل، در كل و يا بعضي مناطق حوزه انتخابيه با ذكر دليل باطل اعلام كند.»24
«ابطال كل انتخابات يك حوزه انتخابيه يا توقف انتخابات و همچنين ابطال انتخابات شعبي كه در سرنوشت انتخابات حوزه انتخابيه تأثير تعيينكننده دارند، از اختيارات خاص شوراي نگهبان است.»25
انتخابات رياست جمهوري: «شوراي نگهبان در كليه مراحل در صورت اثبات تخلف با ذكر دليل نسبت به ابطال يا توقف انتخابات در سراسر كشور و يا بعضي از مناطق اتخاذ تصميم نموده و نظر خود را از طريق رسانههاي همگاني اعلام مينمايد و نظر شوراي نگهبان در اين مورد قطعي و لازمالاجرا است و هيچ مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»26
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «نظر شوراي نگهبان در مورد ابطال يا توقف انتخابات قطعي و لازمالاجرا است. ادامه انتخابات در حوزههايي كه از طرف شوراي نگهبان متوقف گرديده، بدون اعلام نظر قانوني شوراي نگهبان وجه قانوني ندارد و جز شوراي نگهبان هيچ مقام و مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد.»27
ه . رسيدگي به شكايات:
انتخابات مجلس خبرگان: «شكاياتي كه در جريان برگزاري انتخابات از هيأتهاي اجرايي و ناظرين شوراي نگهبان و مباشرين وزارت كشور به هيأت مركزي نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات خبرگان واصل ميشود، در جلسه هيأت مركزي نظارت مطرح و حسب اهميت موضوع، يكي از طرق زير مورد رسيدگي قرار ميگيرد:
1. ارسال شكايت به ناظران استان، جهت رسيدگي و اعلام نتيجه؛
2. اعزام بازرس از مراكز.»28
انتخابات رياست جمهوري: «اعلام نتايج رسيدگي به شكايات انتخابات رياست جمهوري از طريق رسانههاي گروهي از اختيارات شوراي نگهبان است.» تبصره 1: «كساني كه از نحوه برگزاري انتخابات شكايت داشته باشند، ميتوانند ظرف سه روز از تاريخ اخذ رأي شكايت مستند خود را به ناظران شوراي نگهبان يا دبيرخانه اين شورا نيز تسليم دارند.»29
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «هيأتهاي اجرايي مراكز حوزههاي انتخابيه موظفند از تاريخ تشكيل هيأت اجرايي تا دو روز پس از اعلام نتيجه اخذ رأي انتخابات شكايات واصله را بپذيرند و حداكثر ظرف هفت روز از تاريخ شكايات در جلسه مشترك هيأتهاي اجرايي و نظارت حوزه انتخابيه به آنها رسيدگي نمايند.» تبصره 1: «كساني كه از نحوه برگزاري انتخابات شكايت داشته باشند ميتوانند ظرف هفت روز از تاريخ اخذ رأي شكايت مستند خود را به دبيرخانه شوراي نگهبان نيز تسليم دارند.»30
و. صدور اعتبارنامه:
انتخابات مجلس خبرگان: «صدور اعتبارنامه منتخبين منوط به اعلام نظر شوراي نگهبان است... .»31
انتخابات رياست جمهوري: «وزير كشور پس از وصول اعتبارنامه از شوراي نگهبان، رئيس جمهور منتخب را به حضور رهبر يا شوراي رهبري معرفي مينمايد.»32
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «صدور اعتبارنامه منتخبين موكول به عدم ابطال انتخابات از طرف شوراي نگهبان ميباشد و شوراي نگهبان در اسرع وقت نظر خود را درباره انتخابات اعلام مينمايد و وزارت كشور موظف است بلافاصله دستور صدور اعتبارنامه را بدهد.»33
ي. خاتمه دادن به انتخابات:
انتخابات مجلس خبرگان: «ستاد انتخابات كشور پس از وصول نظريه شوراي نگهبان مبني بر خاتمه انتخابات هر استان دستور امحاء تعرفه و اوراق رأي را صادر خواهد نمود. نظر شوراي نگهبان به وسيله هيأت نظارت مركزي به ستاد انتخابات كشور ابلاغ ميگردد.»34
انتخابات رياست جمهوري: «وزارت كشور پس از وصول نظريه شوراي نگهبان مبني بر خاتمه انتخابات و امضاي حكم رياست جمهوري توسط مقام رهبري، دستور امحاي تعرفه و اوراق رأي را صادر خواهد نمود.»35
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «پس از پايان انتخابات، صورتجلسه نتيجه انتخابات با امضاي هيأت اجرايي مركز حوزه انتخابيه و هيأت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه در پنج نسخه تهيه ميشود كه يك نسخه نزد هيأت اجرايي مركزي ميماند و بقيه براي هيأت نظارت بر انتخابات مزبور و وزارت كشور (2نسخه) و هيأت مركزي نظارت بر انتخابات ارسال ميشود.»36
ط. تأييد و تصويب قبل از صدور دستور انتخابات:
انتخابات مجلس خبرگان: «وزارت كشور موظف است حداقل يك ماه قبل از صدور دستور انتخابات در هر يك از حوزههاي انتخابيه مراتب را به اطلاع و تأييد شوراي نگهبان برساند.»37
انتخابات رياست جمهوري: «وزارت كشور موظف است قبل از صدور دستور انتخابات در سراسر كشور مراتب را به تأييد شوراي نگهبان برساند.»38
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «وزارت كشور موظف است حداقل يك ماه قبل از صدور دستور انتخابات در هر يك از حوزههاي انتخابيه مراتب را به اطلاع و تأييد شوراي نگهبان برساند.»39
ظ. نظارت كلي و كامل:
انتخابات مجلس خبرگان: «هيأت مركزي نظارت شوراي نگهبان بر كليه مراحل و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور كه در امر انتخابات مؤثر است و هيأتهاي اجرايي و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود، نظارت خواهد كرد.»40
انتخابات رياست جمهوري: «هيأت مركزي نظارت، بر كليه مراحل انتخابات و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور و هيأتهاي اجرايي كه در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود نظارت خواهد كرد.»41
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: «هيأت مركزي نظارت، بر كليه مراحل و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هيأتهاي اجرايي و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و حسن جريان انتخابات نظارت خواهد كرد.»42
7. تناسب نظارت استصوابي با نقش انتخابات و شوراي نگهبان
اهميت و نقش انتخابات رياست جمهوري، خبرگان رهبري و مجلس شوراي اسلامي، آن قدر زياد است كه نظارت بر آنها، تنها با نظارت استصوابي سازگار و ممكن است؛ زيرا تضمين سلامت انتخاباتي كه تمام اركان و قواي نظام با آن شكل ميگيرد، با يك اطلاع و گزارش امكانپذير نيست و تنها با نظارت نهايي و قطعي، يعني نظارت استصوابي ممكن است.
اهميت نقش شوراي نگهبان و ساير وظايف آن با نظارت استطلاعي كه هر كسي قادر به انجام آن است، تناسبي ندارد؛ زيرا:
اولاً، براساس اصل چهارم قانون اساسي، كليه قوانين و مقرّرات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است.
ثانيا، بنابر اصل هفتاد و دوم، مجلس شوراي اسلامي نميتواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده شوراي نگهبان است.
ثالثا، طبق اصل نود و سوم، مجلس شوراي اسلامي بدون وجود شوراي نگهبان اعتبار قانوني ندارد، مگر در مورد تصويب اعتبارنامه نمايندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضاي شوراي نگهبان.
رابعا، بنابر اصل نود و هشتم، تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام ميشود.
8. استقلال ناظر از مجري (تفكيك نظارت و اجرا)
شوراي نگهبان ناظر و وزارت كشور مجري انتخابات است؛ اگر شوراي نگهبان ناظر قطعي و نهايي نباشد، وزارت كشور بايد ناظر قطعي و نهايي باشد و اين هم جمع مجري و ناظر است و با فلسفه نظارت منافات دارد؛ بنابراين، براي پرهيز از اين مشكل، شوراي نگهبان بايد نظارت قطعي و نهايي؛ يعني استصوابي داشته باشد.
9. مرجعيت انحصاري نظارت
در قانون اساسي تنها مرجع نظارت بر انتخابات «شوراي نگهبان» است. اين امر بر عام و همهجانبه (استصوابي) بودن نظارت شوراي نگهبان دلالت دارد.43
10. استصواب، ضمانت اجراي نظارت
چنانچه نظارتِ موضوع اصل 99 قانون اساسي استطلاعي بود، بيشتر قابل اشكال و تشكيك ميبود؛ زيرا حقوقدانان ميتوانستند اشكال كنند كه: ثمره ذكر نظارتي كه هيچ ضمانت اجرايي ندارد، در قانون اساسي چيست؟!44
11. ضرورت اصل نظارت استصوابي
در كشور ما [در انتخابات مجلس و شوراها] دو بار نظارت صورت ميگيرد، يك بار وزارت كشور تأييد و رد صلاحيت مينمايد و بار دوم شوراي نگهبان بر اعمال نظر وزارت كشور، اعمال نظارت مينمايد. از اينرو، هم اكنون نظارت وزارت كشور، استطلاعي است و شوراي نگهبان نظارت استصوابي را اعمال ميكند. حال اگر قرار باشد نظارت شوراي نگهبان برداشته شود و اين نظارت تماما بر عهده وزارت كشور قرار گيرد، به طور طبيعي نظارت وزارت كشور، استصوابي ميشود. چنانچه در انتخابات شوراها [در دولت اصلاحات]، هيأتهاي اجرايي، تأييد و ردّ صلاحيت كردند و هيأتهاي نظارت كه وظيفه آنها طبق قانون شوراها نظارت استصوابي بود، موظف به بررسي تأييد و رد صلاحيتهاي هيأتهاي اجرايي بودند و عملاً نظارتي را اعمال نكردند؛ يعني هيأتهاي اجرايي بيش از 30 هزار نفر را ردّ صلاحيت كردند كه خود اين عمل، با توجه به عدم اعتنا به نظر هيأتهاي نظارت، اعمال نظارت استصوابي بود و اين در صورتي بود كه مخالفان نظارت استصوابي كه خود از افراد هيأتهاي اجرايي وزارت كشور بودند، عملاً آن را اعمال كردند.45
12. فلسفه نظارت
فلسفه نظارت، مراقبت بر اجراي صحيح تمام مراحل انتخابات و انتخاب نامزدهاي صالح است و حتي حذف يك مرحله، با فلسفه نظارت منافات دارد و اين هدف بدون نظارت استصوابي امكانپذير نيست. به عبارت ديگر، فلسفه نظارت جلوگيري از تخلّف در تمام مراحل انتخابات، از جمله بررسي صلاحيت نامزدهاست.
13. اصل عدم ولايت
اصل «عدم ولايت» يعني: غير از خداوند متعال كسي بدون اذن و رضايت او ولايت ندارد و ولايت اصيل و ذاتي بر انسان اختصاص به خداوند دارد كه خالق انسان و مالك حقيقي اوست. خداوند متعال در مرحله بعد، پيامبران و پس از آنان، ائمّه اطهار عليهمالسلام را ولي قرار داده و در زمان غيبت امام معصوم عليهالسلام، وليفقيه جامعالشرائط از اين حق برخوردار است. بنابراين، ولايت از آن خدا و منشأ هر ولايتي اوست. ولايتي كه از او ناشي نشود نامشروع و سلطه بدون دليل و طاغوت است. از اينرو، ولايت و سرپرستي انسانها بايد داراي مبناي شرعي باشد و بدون آن هيچ انساني بر انسان ديگر، حق حكومت و ولايت ندارد و نميتواند در امور وي دخالت نمايد. به همين دليل، اصل، عدم ولايت و عدم صلاحيت داوطلبان انتخابات است و تا صلاحيت آنها احراز نشود، ولايت ندارند. در واقع، تأييد صلاحيت، يك نوع مجوز عمل در نظام اسلامي به شمار ميآيد و تأييد صلاحيت تنها با نظارت استصوابي امكانپذير است.
14. نظارت استصوابي؛ نظارت حقيقي
نظارت حقيقي همان استصوابي است؛ يعني اصل در نظارت به اين است كه ناظر حق اظهارنظر و نفي و اثبات و تأييد و تكذيب را داشته باشد. به تعبير ديگر، نظارت حقيقي به اين است كه رأي و سخن ناظر رسميت و مقبوليت داشته باشد و مرجع و نهاد ديگري بعد از اظهار رأي و نظر ناظر نتواند به بررسي مجدد بپردازد و پذيرش رأي ناظر بر همگان قطعي باشد.46
15. تصريح قوانين به نظارت استصوابي
الف. بنابر تفسير شوراي نگهبان از اصل نود و نهم قانون اساسي: نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات، از جمله تأييد و رد صلاحيت نامزدها ميشود.
ب. بر اساس ماده 1 آييننامه نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، مصوب 31 و 32 فروردين 1385: بر اساس اصل 99 قانون اساسي، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري به عهده شوراي نگهبان ميباشد. اين نظارت استصوابي و عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.
ج. به موجب ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مصوب 7/9/1378: نظارت بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي به عهده شوراي نگهبان ميباشد. اين نظارت استصوابي و عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.
د. ابطال بخشنامه وزارت كشور در انتخابات مجلس چهارم: در تاريخ 3/1/1371، وزير كشور طي بخشنامهاي به فرمانداران و بخشداران اعلام كرد كه نظارت استصوابي منحصرا مربوط به شوراي محترم نگهبان است و قابل تفويض به هيأتهاي نظارت نيست و هيچ كس حق اعمال اين نظارت را ندارد. در پي آن، رئيس هيأت مركزي نظارت شوراي نگهبان طي شكايتي به ديوان عدالت اداري درخواست فسخ اين بخشنامه را كرد كه هيأت عمومي ديوان در تاريخ 19/1/1371 با استدلال ذيل، بخشنامه وزارت كشور را ابطال كرد:
علاوه بر اينكه تفسير قوانين و مقررات مربوط به وظايف و اختيارات شوراي نگهبان و خصوصيات حقوقي مسئوليتهاي مذكور و قابليت يا عدم قابليت اعمال آن توسط مراجع صلاحيتدار ديگر، از حدود وظايف و اختيارات وزارت كشور خارج است، اساسا با عنايت به وظايف و تكاليفي كه در قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي و نيز قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي براي هيأت مركزي نظارت و هيأتهاي نظارت حوزههاي انتخاباتي مقرر گرديده است، بخشنامه شماره 44/1/196 مورخ 3/1/71 مبني بر اينكه: «شايسته است تذكر داده شود كه نظارت استصوابي منحصرا مربوط به شوراي محترم نگهبان است و قابل تفويض به هيأتهاي نظارت نيست و هيچكس حق اعمال اين نظارت را ندارد.» به علت اينكه متضمن تفسير خصوصيات حقوقي اختيارات قانوني شوراي نگهبان و تعيين قلمرو اعمال آن و همچنين تطبيق [تضييق] حدود مسئوليتهاي قانوني هيأتهاي نظارت بر حسن اجراي انتخابات ميباشد به اكثريت آرا خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات قوّه مجريه در وضع نظامات دولتي تشخيص داده ميشود و ابطال ميگردد.47
نظارت استصوابي در زمان امام خميني قدسسره
مخالفان نظارت استصوابي بر اين باورند كه اين نوع نظارت، در زمان حضرت امام قدسسره اعمال نشده است و اختصاص به پس از رحلت ايشان دارد و شوراي نگهبان حق بررسي، تشخيص و رد صلاحيت نداشته است؛ از اينرو، براي ارزيابي اين مدعا، انتخابات زمان حيات حضرت امام قدسسره بررسي ميشود.
نظارت استصوابي در زمان حضرت امام قدسسره، به طور كلي با چهار دليل اثبات ميگردد:
1. اطلاق قوانين و تصريح به تشخيص صلاحيت؛
2. رد صلاحيت در انتخابات گوناگون؛
3. نظر حضرت امام قدسسره؛
4. نظر مقام معظّم رهبري (مدظله العالي).
دليل اول: اطلاق قوانين و تصريح به تشخيص صلاحيت
انتخابات مجلس خبرگان: بر اساس تبصره 1 ماده 9 قانون انتخابات و آييننامه داخلي مجلس خبرگان مربوط به اصول 5، 107 و 108 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب 10/7/1359: نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان بر طبق قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مصوب سوم مهرماه 1359 كميسيون امور داخلي مجلس شوراي اسلامي انجام ميشود و بر اساس ماده 3 اين قانون، هيأت مركزي نظارت، بر كليه انتخابات و جريانهاي انتخابات و اقدامات وزارت كشور (كه در امر انتخابات مؤثر است) و هيأتهاي اجرايي و انجمنهاي نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود، نظارت خواهند كرد.
انتخابات رياست جمهوري: بر اساس ماده 8 قانون انتخابات رياست جمهوري اسلامي ايران، مصوب 5/4/1364: نظارت بر انتخابات رياست جمهوري به عهده شوراي نگهبان ميباشد.اين نظارت عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.
انتخابات مجلس شوراي اسلامي: بنابر ماده 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مصوب 3/7/1359: هيأت مركزي نظارت بر كليه انتخابات و جريانهاي انتخابات و اقدامات وزارت كشور (كه درامر انتخابات مؤثر است) و هيأتهاي اجرايي و انجمنهاي نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و آنچه مربوط به صحت انتخابات ميشود، نظارت خواهد كرد.
به موجب ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مصوب 9/12/1362: نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراي نگهبان ميباشد. اين نظارت، عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.
مطابق ماده 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مصوب 5/9/1365: هيأت مركزي نظارت، بر كليه مراحل و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هيأتهاي اجرايي و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و حسن جريان انتخابات نظارت خواهد كرد.
بنابر تصريح بند 3 ماده 5 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مصوب 9/5/1365، به حق ردّ صلاحيت: هيأت مركزي نظارت بر انتخابات بايد در هر استان هيأتي مركب از پنج نفر با شرايط مذكور در مواد 1 و 2، جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعيين كند. هيأتهاي اجرايي استان موظفند هيأت مذكور را در جريان كليه امور انتخابات آن استان بگذارند و نظرات اين هيأت در همه موارد مربوط به انتخابات، قطعيت دارد به جز موارد ذيل:
1. ابطال يا توقف كل انتخابات يك حوزه انتخابيه.
2. ابطال يا توقف انتخابات شعبي كه در سرنوشت انتخابات تأثير تعيينكننده دارد.
3. رد صلاحيت داوطلبان نمايندگي مجلس كه بايد به تأييد هيأت مركزي نظارت برسد.
دليل دوم: رد صلاحيت در انتخابات گوناگون
1. انتخابات رياست جمهوري سال 1358: «اين نظارت [استصوابي ]به زمان حال اختصاص ندارد و براي نخستين بار در انتخابات رياست جمهوري سال 1358 (زمان حضرت امام راحل) اعمال شده است. در آن انتخابات، آقاي موسوي خوئينيها از سوي امام قدسسرهمسئوليت اعمال نظارت استصوابي و تأييد و رد صلاحيت نامزدهاي رياست جمهوري را بر عهده داشت و از اين طريق نيزصلاحيت بسياري را رد كرد.48»49
2. انتخابات رياست جمهوري سال 1360: در انتخابات رياست جمهوري سال 1360 نيز صلاحيت بسياري از كمونيستها و كساني كه به اسلام اعتقاد نداشتند، به وسيله وزارت كشور و شوراي نگهبان رد شد. اين اقدام براساس قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، مصوب همان سال تحقق يافت.50
3. انتخابات مجلس اوّل: شوراي نگهبان در زمان برگزاري اولين انتخابات مجلس شوراي اسلامي تشكيل نشده بود؛ زيرا طبق اصل نود و يكم قانون اساسي، نصف اعضاي شوراي نگهبان عبارتند از: شش نفر حقوقدان ـ در رشتههاي گوناگون حقوقي ـ از ميان حقوقدانان مسلماني كه به وسيله رئيس قوّه قضاييه به مجلس شوراي اسلامي معرفي ميشوند و با رأي مجلس انتخاب ميگردند. به دليل اينكه مجلس تشكيل نشده بود تا حقوقدانان انتخاب شوند، مرحله اول انتخابات مجلس بدون نظارت شوراي نگهبان و براساس قانون انتخابات مجلس شوراي ملّي كه در جلسه مورخ 17/11/1358، كميسيون شماره 1 شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران به تصويب رسيده بود، برگزار گرديد.
طبق ماده 23 اين قانون، انجمنهاي نظارت هر حوزه انتخابيه تحت نظارت فرماندار يا بخشدار محل، مسئول صحت جريان انتخابات حوزه خود ميباشند.
به طور خلاصه ميتوان گفت: وزارت كشور هم مجري بود و هم ناظر؛ زيرا بر اساس تصريح ماده 51 همين قانون: «وزارت كشور مأمور اجراي اين قانون و ناظر بر حسن جريان انتخابات مجلس شوراي ملّي خواهد بود و بدين منظور ميتواند مأموراني جهت بازرسي و نظارت به طور ثابت يا سيار به شعب مختلف اخذ رأي اعزام دارد.»
بنابراين، شوراي نگهبان نظارتي بر مرحله اول انتخابات مجلس اول نداشته است و اولين انتخاباتي كه با نظارت شوراي نگهبان برگزار شد، انتخابات مياندورهاي مجلس اول بود. در اين انتخابات، در حوزه انتخابيه تهران، تعدادي از داوطلبان نمايندگي ردّ صلاحيت شدند.
فرماندار وقت تهران، آقاي مصطفي تهراني در تاريخ 24/4/1360 در نامه شماره 113 خطاب به شوراي نگهبان مينويسد: «احتراما، به استحضار ميرساند كه تعدادي از داوطلبان نمايندگي مياندورهاي انتخابات مجلس شوراي اسلامي كه براساس محتويات پرسشنامه و پرونده واجد شرايط قانوني در دستورالعمل آييننامه انتخابات بوده، ولي براساس نظريه اكثريت قاطع هيأت اجرايي، نظر به عضويت آنان در حزب توده و سازمان چريكهاي فدايي خلق، معتقد به مباني اسلامي نميباشند؛ لذا بنابر سوابق و اعتقاد ايدئولوژيكي سازماني، فاقد صلاحيت ميباشند. براي نمونه، پرونده آقاي نورالدين كيانوري به ضميمه ايفاد ميگردد. مستدعي است مقرر فرمايند هيأت اجرايي تعيين صلاحيت كانديداها را در كيفيت فوقالذكر سريعا ارشاد و راهنمايي فرمايند.»
دبير وقت شوراي نگهبان، آيهاللّه صافي گلپايگاني در تاريخ 28/4/1360 در نامه شماره 3085 خطاب به وزارت كشور مينويسد: «در مورد صلاحيت نامزدهاي نمايندگي مجلس شوراي اسلامي، چون در ضمن آنها افرادي را مثل آقايان احسان طبري و نورالدين كيانوري كه مشهور به داشتن عقايد ماركسيستي و ضد اسلامي ميباشند، اعلام كردهاند؛ لازم به تذكر است كه اين موضوع در جلسه رسمي شوراي نگهبان مطرح و بدين شرح اعلام نظر شد: آنچه از قانون اساسي مخصوصا اصل 67 در مورد سوگند به خداوند متعال و پاسداري از حريم اسلام و مفهوم اصل 64 استفاده ميشود، فقط كساني صلاحيت نمايندگي مجلس شوراي اسلامي را دارند كه يا مسلمان و متعهد به مباني اسلام و يا از اقليتهاي مذكور در اصل 64 باشند. بنابراين دستور دهيد اسامي اينگونه افراد را از ليست نامزدها حذف و به اطلاع عموم برسانيد.»
بنابراين، در انتخابات مياندورهاي اول مجلس كه اولين انتخابات مجلس با نظارت شوراي نگهبان بود، نظارت استصوابي اعمال و تعدادي از داوطلبان نمايندگي رد صلاحيت شدند و اين نظارت مورد قبول وزارت كشور و هيأت اجرايي بوده است.
4. انتخابات مجلس دوم: در تاريخ 30/12/1362 وزير كشور طي نامهاي به شوراي نگهبان از نحوه عملكرد هيأتهاي نظارت در بررسي صلاحيت معترض بوده و اعلام مينمايد: «... با عنايت به اينكه تبصره 1 و 2 ذيل ماده 53 گوياي اين مطلب است كه هيأت نظارت شوراي نگهبان تنها شكايت مربوط به ردّ صلاحيت داوطلبان را مورد رسيدگي قرار داده و در مورد داوطلباني كه صلاحيتشان تأييد شود نظر هيأت اجرايي صائب است، بنابراين ردّ صلاحيت داوطلبان تأييد شده به وسيله هيأت اجرايي توسط هيأت مركزي نظارت شوراي نگهبان مشكلات قانوني و اجرايي دارد. خواهشمند است مقرر فرماييد در اين مورد بررسي و نتيجه را به وزارت كشور اعلام فرمايند. علياكبر ناطق نوري، وزيركشور.»
آيهاللّه امامي كاشاني، رئيس هيأت مركزي نظارت شوراي نگهبان در تاريخ 5/1/63 طي مكاتبهاي به وزير كشور اعلام مينمايد: «با توجه به اصل 99 قانون اساسي كه نظارت بر انتخابات را به عهده شوراي نگهبان گذاشته است و در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي كه تصريح ميكند نظارت شوراي نگهبان عام و در تمام مراحل و در كليه امور مربوط به انتخابات ميباشد، لذا يكي از مراحل آن بررسي نظر هيأتهاي اجرايي در مورد صلاحيت كانديداها به طور اعم ميباشد.» بنابراين، وزير محترم وقت كشور با پذيرش اين نگرش شوراي نگهبان انتخابات دوره دوم را برگزار نمود.51
در دوره دوم انتخابات، شوراي نگهبان با برداشت خاص از نظارت، صلاحيت 24 نفر را رد كرده و انتخابات 13 حوزه را ابطال كرده است.52
بنابراين، در انتخابات مجلس دوم، در نهايت نظارت استصوابي و عام شوراي نگهبان مورد قبول وزارت كشور بوده و اعمال شده است.
5. انتخابات مجلس سوم: در دوره سوم وزير كشور وقت ابتدا در مورد گروه نهضت آزادي از حضرت امام قدسسره سؤال ميكند و حضرت امام قدسسرهطي نامهاي آن گروه را غيرقانوني اعلام ميدارد و هيأت اجرايي بر همان اساس عدهاي را راسا رد صلاحيت نمود. از اينرو، اختلاف عمدهاي در خصوص اين افراد ميان مجري و ناظر انتخابات به وجود نيامد. ولي در خصوص افراد نادري، شوراي نگهبان خواستار عدم اعلام اسامي آنان به عنوان داوطلبان نمايندگي مجلس گرديد و عليرغم موضعگيري و دستور رئيسجمهور وقت به وزير كشور مبني بر پذيرش نظر شوراي نگهبان، وزير كشور طي نامهاي در پاسخ به رئيسجمهور وقت با عبارات غير حقوقي و مبهم اعلام داشت: «نظارت شوراي محترم نگهبان بر انتخابات ... به معناي نظارت بر قانون انتخابات نيست؛ چراكه نظارت بر اجراي قوانين مراجع صالحه خود را دارد و احكام عام در موارد آن جاري است. فهم قانون نيز براي همه... حجت است.» هرچند رئيسجمهور دوباره طي تلگرافي به وزير كشور دستور ميدهند: «... نظر هيأت نظارت در مورد كانديدهابرابرقانون بايد رعايت شود ... .» از اجراي آن خودداري ميكنند و گويا از افراد مورد اختلاف كسي رأي نميآورد و قضيه به پايان ميرسد.53
بنابراين، در انتخابات گوناگون رياست جمهوري و مجلس، رد صلاحيتها با نظارت استصوابي بوده و حضرت امام قدسسره در هيچيك از اين رد صلاحيتها، به شوراي نگهبان اعتراضي نكردهاند و حتي بر حق شوراي نگهبان در تأييد و ابطال و توقف انتخابات كه از مشخصات و آثار نظارت استصوابي هستند، تصريح نموده است؛ از اينرو، در قسمت بعدي نظر امام راحل و پس از آن نظر مقام معظّم رهبري (مدظله العالي) درباره نظارت شوراي نگهبان نقل ميشود.
دليل سوم: نظر حضرت امام قدسسره
امام راحل با تعابيري همچون تأييد، ابطال يا توقف انتخابات توسط شوراي نگهبان كه از لوازم نظارت استصوابي هستند، در مقابل كساني كه با ابطال يا تأييد انتخابات مخالف بودند، نظر خود را بيان فرمودند.
1. در تاريخ 25/2/1363 در پيامي خطاب به ملت ايران درباره اهميت نقش شوراي نگهبان، با تصريح به ابطال و تأييد بعضي حوزهها توسط شوراي نگهبان و اشاره به تضعيف اين شورا و توهين به آن توسط مخالفانِ ابطال و تأييد، و سفارش شوراي نگهبان به استواري و قاطعيت و دقت در عمل و توكل به خداوند فرمودند:
بسماللّه الرحمن الرحيم. چنانچه مشاهده ميشود پس از انتخابات مرحله اول از دوره دوم مجلس شوراي اسلامي، افرادي كه نظريه شوراي محترم نگهبان در ابطال يا تأييد بعضي حوزهها موافق ميلشان نبوده است، دست به شايعهافكني زده و اعضاي محترم شوراي نگهبان (ايدهم اللّه تعالي) را كه حافظ مصالح اسلام و مسلمين هستند، تضعيف و يا خداي ناكرده توهين مينمايند و به پخش اعلاميه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زدهاند، غافل از آنكه پيامد چنين اعمال و جوسازيها آن هم در دوره دوم مجلس و نگذشتن سالي چند از انقلاب چه خواهد بود. اميد است چنين اعمال، بيتوجه به نتايج ناروا و اسفبار آن باشد. معلوم نيست در صدر مشروطيت در دوره اول با فقهاي ناظر به قوانين اين نحو عمل شده باشد. در آن زمان به تدريج فقها را از مجلس بيرون راندند و به سر اين ملت آن آوردند كه ديديم. من به اين آقايان هشدار ميدهم كه تضعيف و توهين به فقهاي شوراي نگهبان امري خطرناك براي كشور و اسلام است. هميشه انحرافات به تدريج در يك رژيم وارد ميشود و در آخر، رژيمي را ساقط مينمايد. لازم است همه به طور اكيد به مصالح اسلام و مسلمين توجه كنيم و به قوانين، هرچند مخالف نظر و سليقه شخصيمان باشد، احترام بگذاريم و به اين جمهوري نوپا كه مورد هجوم قدرتها و ابرقدرتهاست وفادار باشيم. در خاتمه بايد بگويم كه حضرات آقايان فقهاي شوراي نگهبان را با آشنايي و شناخت تعيين كردم و احترام به آنان و حفظ مقامشان را لازم ميدانم و اميد آن دارم كه اين نحو امور تكرار نشود. و به شوراي نگهبان تذكر ميدهم كه در كار خود استوار باشيد و با قاطعيت و دقت عمل فرماييد و به خداي متعال اتكال كنيد. از خداوند تعالي عنايت و رحمت براي ملت عزيز را خواستارم.
روحالله الموسوي الخميني.54
2. در نامه مورخ 14/2/1367 با تصريح مجدّد به تأييد، ابطال و توقف انتخابات فرمودند:
بسمه تعالي. جناب حجتالاسلام آقاي امامي، عضو شوراي محترم نگهبان، جنابعالي ميدانيد كه اينجانب هيچگاه ميل نداشتم در مورد انتخابات مسئلهاي بگويم، ولي اوضاع را به صورتي ديدم كه اگر پادرمياني نميكردم به اصل نظام و اسلام، آن هم در شرايط كنوني، صدمه ميخورد. البته شوراي محترم نگهبان در دوره قبل، در ظرف 31 روز، تمام حوزهها را تأييد يا ابطال و يا متوقف كرد. ولي در اين دوره كه وضع هم حساستر است، تا به حال كه 26 روز از انتخابات ميگذرد، شما از 196 حوزه فقط 45 حوزه را تأييد كرديد. اگر در تهران به عقيده شما اختلاف بود، رسيدگي به شمارش آراي شهرستانها كه ممكن بود. بايد سعي شود حقي از بين نرود. شما هم تمام تلاش خود را بنماييد تا لااقل تكليف انتخابات مرحله دوم از دوره سوم را روشن كنيد. قابل ذكر است كه نماينده اينجانب و دو نماينده شوراي محترم نگهبان كه از طرف آقايان براي رسيدگي به وضع انتخابات تهران تعيين شده بودند، چند روز قبل نزد اينجانب آمدند و به صحت و سلامت انتخابات تهران شهادت دادند. انشاء الله موفق باشيد. روحاللّه الموسوي الخميني.55
3. در حكمي خطاب به نماينده خود در بررسي انتخابات، با موظف نمودن وزارت كشور به انتقال صندوقهايي كه از آنها شكايت شده است و تأكيد بر مسئوليت نظارتي شوراي نگهبان فرمودهاند:
بسمه تعالي. جناب حجتالاسلام، آقاي حاج شيخ محمّدعلي انصاري (دامت افاضاته)، جنابعالي، كه فردي متدين و آگاه ميباشيد، به عنوان نماينده اينجانب، با دو نفر از طرف شوراي محترم نگهبان و دو نفر از طرف وزيرمحترم كشور، موظف ميباشيد تا به موارد ذيل عمل نموده و كار انتخابات تهران را به پايان برسانيد:
1. آقايان بايد تمام تلاش خود را بنمايند تا انتخابات مرحله دوم در روز قدس صورت گيرد، و مجلس سوم در وقت مقرر تشكيل گردد.
2. هيأت نظارت شوراي محترم نگهبان موظف است كه از ابتدا تعداد صندوقهايي را كه از آنها شكايت شده است مشخص نمايند.
3. وزارت كشور موظف است تمامي صندوقهاي مورد شكايت را هم امروز به شوراي محترم نگهبان منتقل گرداند.
4. وزارت كشور ميتواند افرادي را در موقع شمارش آرا بر سر صندوقها بگمارد تا براي هيچكس هيچ شبههاي پيش نيايد.
5. آرا نسبت به همه كانديداها شمارش شود، نه كانديداهاي خاص.
مسئوليت حفظ صندوقهاي منتقل شده با شوراي نگهبان است. جنابعالي موظف ميباشيد تا مسائل را به اينجانب گزارش نماييد، تا قوّه قضاييه با هر كس كه در راه پيشبرد كارها مانع ايجاد ميكنند، قاطعانه برخورد نمايد. خداوند همه را به راه راست هدايت فرمايد و از كيد شيطان نفس نجات دهد. والسلام روحاللّه الموسوي الخميني.56
4. در حكم ديگري خطاب به شوراي نگهبان با تصريح به صلاحيت انحصاري شوراي نگهبان، در مورد انتخابات گرگان، فرمودند:
بسمه تعالي. شوراي محترم نگهبان (ايدهم اللّه تعالي)، از آنجا كه به آقاي نورمفيدي قول دادم به وضع انتخابات در آن شهر رسيدگي كنم، و از آنجا كه احمد با آقاي امامي مشورت كرده كه اين كار از غير شوراي نگهبان صلاح نيست، با اعتماد به تمامي اعضاي شوراي محترم نگهبان، آقاي جنتي را مسئول رسيدگي كامل به انتخابات گرگان نمودم تا حقيضايعنگردد.روحاللّهالموسويالخميني.57
دليل چهارم: نظر مقام معظم رهبري (مدظلهالعالي)
1. در دوره سوم انتخابات مجلس كه ميان وزارت كشور و شوراي نگهبان اختلاف به وجود آمده بود، حضرت آيهاللّه خامنهاي براي حل مشكل طي نامهاي به وزير كشور ميفرمايند:
... نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات بدين معني است كه آنان موظفند جريان امر بر طبق قانون را مراقبت كنند و اگر عملي بر خلاف قانون به وسيله مجريان انجام شد از آن جلوگيري نمايند. بنابراين، اگر در موردي هيأتهاي اجرايي درباره كسي بدون انطباق بر ضوابط قانوني رأي به صلاحيت دادند، شوراي نگهبان ميتواند صلاحيت وي را رد كند.58
2. در تاريخ 28/2/1378 در جمع ناشران كشور فرمودند:
اين بحث نظارت استصوابي و اين چيزهايي كه باز هم دارند رويش جنجال ميكنند، از آن جنجالهاي بسيار بيمبنا و بيريشهاي است كه هدفش تضعيف شوراي نگهبان و در واقع نفوذ دادن عناصر مخالف با اسلام و مخالف با امام و مخالف با نظام جمهوري اسلامي در اركان قانونگذاري است. مانعشان شوراي نگهبان است. فكر ميكنند همان بلايي كه يك روز سر آن هيأت علماي طراز اول آوردند به اين وسيله ميتوانند بر سر شوراي نگهبان هم بياورند كه البته نخواهند توانستومطمئناچنينچيزيتحققپيدانخواهدكرد.59
نتيجه
نظارت استصوابي داراي سابقهاي روشن در فقه و حقوق است، در ابواب گوناگون فقه همچون وقف و وصيت مطرح و نظارت استصوابي و اطلاعي هر دو بررسي شده است. فقها نوع نظارت را تابع جعل و قرارداد طرفين ميدانند و در صورتي كه نظارت و نوع آن مشخص نشده باشد، در بيشتر موارد به نظارت اطلاعي اكتفا نكرده و رعايت نظارت استصوابي را نيز لازم شمردهاند. به بيان مرحوم صاحب جواهر نوع نظارت به مقتضاي اشخاص، ازمنه، امكنه و احوال متفاوت است؛ بنابراين با توجه به ادلّه متعدد، نظارت شوراي نگهبان از نظر فقهي استصوابي است و با نظارت اطلاعينميتواندبهوظايفقانونيخودعملنمايد.
نظارت استصوابي از نظر حقوقي نيز با تصويب قوانين گوناگون نهادينه شده و حتي سابقه حقوقي اين نوع نظارت، به قوانين پيش از انقلاب برميگردد و با ادلّه متعددي قابل اثبات است كه به طور خلاصه عبارتند از: رويه شوراي نگهبان؛ عدم تعيين مرجع مافوق و نهايي بودن شوراي نگهبان؛ مطلق و بدون قيد بودن نظارت؛ ظهور لفظ نظارت؛ لزوم احراز شرايط داوطلبان؛ وجود مشخصات و قرينههاي نظارت استصوابي؛ تناسب نظارت استصوابي با نقش انتخابات و شوراي نگهبان؛ استقلال ناظر از مجري؛ مرجعيت انحصاري نظارت؛ استصواب، ضمانت اجراي نظارت؛ ضرورت اصل نظارت استصوابي؛ فلسفه نظارت؛ اصل عدم ولايت؛ نظارت استصوابي، نظارت حقيقي و تصريح قوانين به نظارت استصوابي.
نظارت استصوابي در زمان حضرت امام قدسسره، به طور كلي با چهار دليل اثبات ميگردد: اطلاق قوانين و تصريح به تشخيصصلاحيت؛ رد صلاحيتدر انتخابات مختلف؛ نظر حضرتامام قدسسره و نظرمقاممعظمرهبري(مدظلهالعالي).
-
پى نوشت ها
- 1 كارشناس ارشد حقوق عمومى، مؤسسه آموزشى و پژوهشى امام خمينى قدسسره. تاريخ دريافت: 11/3/87ـ تاريخ پذيرش: 24/9/87.
- 2 ـ سيد محمّدكاظم طباطبائى يزدى، تكملة العروهالوثقى، بىتا، ج 1، مسئله 12، ص 231.
- 3 ـ زينالدين بن على عاملى شهيد ثانى، مسالك الافهام، 1414، ج 5، ص 324 و 326.
- 4 ـ محمّدحسن نجفى، جواهرالكلام، 1368، ج 28، ص 23.
- 5 ـ همان، ص 410 و 411.
- 6 ـ سيد محمّدكاظم يزدى، سؤال و جواب، 1376، سؤال 602، ص 377.
- 7 ـ روحاللّه موسوى خمينى، تحرير الوسيلة، بىتا، ج 2، كتاب الوقف و اخواته، مسئله 86.
- 8 ـ همان، كتاب الوصية، مسئله 53.
- 9 ـ محمّدبن حسن عاملى، وسائلالشيعة، 1414، ج 19، ح 1و2.
- 10 ـ عباسعلى عميدزنجانى، «شوراى نگهبان و نظارت بر انتخابات»، حكومت اسلامى 30.
- 11 ـ صادق لاريجانى، «شوراى نگهبان از منظر فلسفه سياسى، برائت يا احراز صلاحيت نامزدها؟»، كيهان، ش 17797، چهارشنبه 7 آبان 1382.
- 12 ـ محسن اسماعيلى، «نظارت قانونى»، همشهرى، ش 3273، 15 دى 1382.
- 13 ـ محمّدرضا مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، 1381، ص 29.
- 14 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان موضوع اصول 5 و 107 و 108 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مصوب جلسه مورخ 18/7/1361 شوراى نگهبان، ماده 6.
- 15 ـ آييننامه نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، مصوب 23 و 31/1/85، ماده 1.
- 16 ـ قانون انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 5/4/1364، ماده 8.
- 17 ـ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 7/9/1378، ماده 3.
- 18 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 16 و 17.
- 19 ـ قانون انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 5/4/1364، ماده 57.
- 20 ـ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 7/9/1378، ماده 49، 50 و 52.
- 21 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 73.
- 22 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 4/4/1364، ماده 7.
- 23 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 3/7/59، ماده 14.
- 24 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 74.
- 25 ـ همان، ماده 75.
- 26 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 9/4/1364، ماده 7.
- 27 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 3/7/1359، ماده 11.
- 28 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 79.
- 29 ـ قانون انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 5/4/1364، ماده 78.
- 30 ـ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 7/9/1378، ماده 68.
- 31 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 105.
- 32 ـ قانون انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 5/4/1364، ماده 83.
- 33 ـ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 7/9/1378، ماده 73.
- 34 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 62.
- 35 ـ قانون انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 5/4/1364، ماده 17.
- 36 ـ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 9/12/1362، ماده 26.
- 37 ـ آييننامه نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، مصوب 23 و 31/1/85، ماده 26.
- 38 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 9/4/1364، ماده 12.
- 39 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 9/5/1365، ماده 15.
- 40 ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان، ماده 65.
- 41 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران، مصوب 9/4/1364، ماده 4.
- 42 ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 9/5/1365، ماده 3.
- 43 ـ محمّدرضا مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، ص 29.
- 44 ـ همان.
- 45 ـ محمّدرضا مرندى، تأمّلى در مبانى و ادله نظارت استصوابى، 1378، ص 57.
- 46 ـ عباس نيكزاد، پاسخ به شبهات نظارت استصوابى، 1380، ص 11.
- 47 ـ سيدجواد قديمى ذاكر، نظارت استصوابى در دورههاى مختلف انتخابات مجلس شوراى اسلامى، 1378، ص 221 و 222.
- 48 ـ در آن زمان هنوز شوراى نگهبان تشكيل نشده بود.
- 49 ـ محمّدرضا مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، ص 32.
- 50 ـ همان، ص 33.
- 51 ـ سيدجواد قديمى ذاكر، نظارت استصوابى در دورههاى مختلف انتخابات مجلس شوراى اسلامى، ص 212.
- 52 ـ همان، ص 211.
- 53 ـ نگاهى به سير نظارت استصوابى www.irisn.com.
- 54 ـ امام خمينى، صحيفه امام، 1378، ج 18، ص 431.
- 55 ـ همان، ج 21، ص 39.
- 56 ـ همان، ص 31، ارديبهشت 1367.
- 57 ـ همان، ص 43، ارديبهشت 1367.
- 58 ـ نگاهى به سير نظارت استصوابى، www.irisn.com.
- 59 ـ بيانات رهبر معظم انقلاب در جمع ناشران كشور، 28 ارديبهشت 1378.
-
··· منابع
- ـ آييننامه اجرايى قانون انتخابات مجلس خبرگان.
- ـ آييننامه نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى.
- ـ اسماعيلى، محسن، «نظارت قانونى»، همشهرى، ش 3273، دوشنبه 15 دى 1382.
- ـ بيانات رهبر معظم انقلاب در جمع ناشران كشور، 28 ارديبهشت 1378.
- ـ حر عاملى، محمّدبن حسن، وسائل الشيعة، قم، مؤسسه آلالبيت، 1414.
- ـ طباطبائى يزدى، سيد محمّدكاظم، تكملة العروة الوثقى، قم، مكتبة داورى، بىتا.
- ـ ـــــ ، سؤال و جواب، تهران، مركز نشر علوم اسلامى، 1376.
- ـ عاملى، زينالدين بن على شهيد ثانى، مسالك الافهام، قم، مؤسسة المعارف الاسلامية، 1414.
- ـ عميد زنجانى، عباسعلى، «شوراى نگهبان و نظارت بر انتخابات»، حكومت اسلامى30 (زمستان 1382)، ص 63ـ68.
- ـ قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
- ـ قانون انتخابات رياست جمهورى اسلامى ايران.
- ـ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى.
- ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى ايران.
- ـ قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى.
- ـ قديمى ذاكر، سيد جواد، نظارت استصوابى در دورههاى مختلف انتخابات مجلس شوراى اسلامى، تهران، افكار، 1378.
- ـ لاريجانى، صادق، «شوراى نگهبان از منظر فلسفه سياسى، برائت يا احراز صلاحيت نامزدها؟»، كيهان، ش 17797، چهارشنبه 7 آبان 1382.
- ـ مرندى، محمّدرضا، تأمّلى در مبانى و ادلّه نظارت استصوابى، تهران، افكار، 1378.
- ـ ـــــ ، نظارت استصوابى و شبهه دور، تهران، مؤسسه فرهنگى دانش و انديشه معاصر، 1381.
- ـ موسوى خمينى، سيد روحاللّه، تحريرالوسيلة، قم، اسماعيليان، بىتا.
- ـ ـــــ ، صحيفه امام، تهران، مؤسسه تنظيم و نشر آثار امام خمينى، 1379.
- ـ نجفى، محمّدحسن، جواهر الكلام، تهران، دارالكتب الاسلاميه، 1368.
- ـ نگاهى به سير نظارت استصوابى، www.irisn.com.
- ـ نيكزاد، عباس، پاسخ به شبهات نظارت استصوابى، قم، دفتر نظارت و بازرسى انتخابات استان، 1380.
سال انتشار:
17
شماره مجله:
134
شماره صفحه:
65
