معرفت

چالش هاى تئوریک در منشور ملل متحد
در خصوص اصل تساوى دولت ه

محمدرضا باقرزاده

مادامى که از لحاظ سیاسى، اقتصادى و اجتماعى، روابطى عادلانه و پایدار میان جوامع انسانى پدید نیامده، نمى توان انتظار داشت که صلح و امنیت واقعى و پایدار میان آن ها فراهم گردد. ایجاد تشکیلات و وضع قوانین، زمانى که بر اصول شناخته شده و مورد پذیرشى همچون اصل عدالت و تساوى جوامع مبتنى نباشد، شاید بتواند به طور موقت جنگى را برطرف سازد یا جلوى تجاوزى را بگیرد، اما قطعاً نمى توان مطمئن بود که چنین صلحى پایدار بماند و هرگز نیز نمى توان یک زندگى انسانى را از چنین صلح و امنیتى انتظار داشت. خواسته هاى بشرى مانند اصل عدالت و عدم تبعیض و تساوى در برخوردارى از حقوق، بدون آن که گذر ایام به آنان خدشه اى وارد کند، همواره خواست بشریت بوده و هست.

سؤال مورد بحث در این نوشتار این است که آیا وضع قوانین منشور در راستاى امنیت دسته جمعى، با عنایت به چنین دیدگاهى صورت پذیرفته است؟ در این رابطه، چالش هایى فراروى ما است که به برخى از آن ها خواهیم پرداخت.

نظام امنیت دسته جمعى منشور و اصل عدالت

توجه به اصل عدالت در نظام امنیت دسته جمعى منشور، از آن جهت حایز اهمیت است که یک طرف بحث را کشورهاى در حال توسعه و ضعیف، خصوصاً از جهت نیروى نظامى و دفاعى، تشکیل مى دهد; کشورهایى که چشم به سازمان هایى نظیر سازمان ملل متحد دوخته اند تا در مورد آنان به عدالت تصمیم بگیرند.

منشور ملل متحد در بیان اهداف ملل متحد، با اعلام ایمان آنان به تساوى حقوق ملت ها، اعم از کوچک و بزرگ، و ایجاد شرایط لازم براى حفظ عدالت بر این اصل تأکید کرده است.¹ این منشور همچنین در ماده 1 بند 1، هر چند اولین هدف ملل متحد را حفظ صلح و امنیت بین المللى مى داند، اما راه رسیدن به این هدف را اقدامات دسته جمعى با شیوه هاى مبتنى بر اصل عدالت و حقوق بین الملل بیان کرده است. همچنین اعضاى ملل متحد موظف شده اند اختلافات خود را به طریقى حل کنند که اولاً، مسالمت آمیز باشد و ثانیاً، صلح و امنیت بین المللى و عدالت به خطر نیفتد.² از سوى دیگر، استفاده از تعبیر «کلیه اعضا» بدون توجه به کوچک و بزرگ بودن آنان، در سه بند متوالى³ که در آن ها به بیان وظایف اعضاى سازمان ملل متحد در راستاى اهداف ملل متحد پرداخته، نیز به نوعى نشانگر توجه منشور به این اصل است.

به نظر مى رسد، همین مقدار کافى باشد تا ملت هاى ضعیف و کشورهاى در حال توسعه، بلکه همه ملت ها بتوانند با تمسّک به منشور ملل متحد، خواهان اجراى عدالت و یا قبل از آن، وضع مقررات عادلانه در تنظیم روابط بین ملت ها از سوى نظام جهانى با محوریت سازمان ملل متحد باشند.

سؤالى که در این جا مطرح مى شود این است که آیا منشور ملل متحد در تدوین و تنظیم قانون یا دستور امنیت دسته جمعى از لحاظ تئوریک آن گونه که باید، به این اصل بها داده و آن را در جایگاه خود نشانده است؟ در پاسخ به این سؤال باید گفت: با این که به طور کلى، اهتمام به اصل عدالت در منشور به چشم مى خورد، اما چهارچوب تصمیم گیرى شوراى امنیت، به عنوان رکن اجرایى منشور ملل متحد، عمدتاً در فصل ششم و هفتم⁴ منشور ملل متحد ترسیم شده است، در حالى که در هیچ یک از این موارد، از ضرورت تأمین عدالت و یا دست کم توجه به آن، سخن به میان نیامده است. نه تنها در تنظیم روابط جنگ و صلح میان ملت ها، بلکه در فصل نهم، که به مباحث مربوط به همکارى اقتصادى و اجتماعى بین المللى مى پردازد، نیز ذکرى از عدالت، نه به عنوان هدف و نه به عنوان ملاک و مبناى اقدامات به میان نیامده است. جالب توجه این که در مواردى هم که به واژه عدالت اشاره شده، در دو مورد⁵ کلمه "صلح و امنیت بین الملل" مقدم بر آن ذکر شده است و در یک مورد نیز تنهابه صورت ابزارى ذکر شده است که نیل به صلح و امنیت بین المللى از آن حاصل شود.⁶

بنابراین، شاید بتوان گفت که در منشور ملل متحد، «عدالت» به عنوان یک هدف درجه دوم نسبت به صلح و امنیت بین المللى مطرح است. در پى جویى منشأ چنین رویکردى، مى توان به اوضاع و احوال پس از جنگ جهانى دوم و خستگى ملت ها از جنگ و خشونت و عطش فراوان آنان براى دستیابى به صلح و آشتى اشاره کرد که موجب غفلت آنان از پرداختن جدى به این اصل شده است. در آن زمان، اولویت روابط جهانى، از ابعاد مربوط به محیط زیست و توسعه گرفته تا حقوق بشر و فیصله مخاصمات، حفظ ثبات یا به عبارت دقیق تر، تداوم وضع موجود و پاسدارى از برترى گروه غالب بوده و تحقق عدالت به گونه اى بسیار کمرنگ در این معادله نقش داشته و در بسیارى موارد فداى اولویت حفظ ثبات گردیده است.⁷ شاید چنین رویکرد سهل انگارانه اى نسبت به اصل عدالت، منجر به شکل گیرى ترکیب ناعادلانه اعضاى شوراى امنیت گردید; ساختارى که ماده 23 منشور ملل متحد زمینه ساز آن بود; یعنى تقسیم عضویت به دایم و غیر دایم و تعیین امتیازهایى براى اعضاى دایم همچون حق وتو (مقرر در بند 3 ماده 27) که تنها توجیه آن، حفظ صلح و امنیت بین المللى است.

نظام امنیت دسته جمعى منشور و اصل تساوى ملت ها

با این که از زمان طرح نظریه مساوات تا به امروز، مدت سه قرن مى گذرد، على رغم ادعاى نویسندگان حقوقى، عملاً مساوات بین دولت ها وجود نداشته است. در اینجا از رابطه ملل اروپایى و مسیحى با ملل مسلمان و سایر ملل شرقى سخن نمى رود، زیرا نه تنها دول اروپایى با سایر ملل و اقوام بر اساس برابرى رفتار نمى کردند، بلکه در تئورى هم، نویسندگان آن دوره قایل به مساوات بین اروپاییان مسیحى با سایر اقوام و ملل نبودند. بین ملل اروپایى و مسیحى هم در عمل مساواتى وجود نداشت و همواره دولت هاى قوى عقاید و خواست هاى خود را بر دولت هاى ضعیف تحمیل مى کردند. پولیتیس مواردى را که اصل مساوات عملاً توسط دول بزرگ نادیده گرفته شده ذکر کرده، که از آن جمله طبقه بندى نمایندگان سیاسى در کنگره وین و «اکسلا شاپل» بود. در این طبقه بندى، دول بزرگ به نمایندگان خود عنوان سفیر کبیر و به نمایندگان دول کوچک درجه وزیر مختار و کاردار دادند و بدین ترتیب درسفارت و تشریفات هم تقدمى براى خود قایل گردیدند.⁸ در صحنه سیاست هم هیأت رهبرى اروپایى و اتفاق پنج گانه⁹ و سازش اروپایى عملا بر اوضاع مسلط بوده و جریان امور را به نفع خود ترتیب مى دادند.¹⁰

در سازمان ملل متحد اصل تساوى مفهومى است که به طور مکرر در منشور آن مطرح گردیده است. در مقدمه منشور ملل متحد¹¹ملت ها اعلام کرده اند که به تساوى حقوق میان ملت ها اعم از کوچک و بزرگ ایمان دارند.

در بند 2 ماده 1 منشور نیز مبناى توسعه روابط دوستانه در بین ملل، احترام به اصل تساوى حقوق و خودمختارى ملل قلمداد گردیده است. در حالى که توسعه روابط دوستانه از جمله مقاصد ملل متحد به شمار آمده است.

در ماده 2 منشور، سازمان ملل متحد و اعضاى آن در تعقیب اهداف و مقاصد منشور، که در ماده 1 ذکر گردیده است، متعهد گردیده اند بر طبق اصل تساوى در حاکمیت کلیه اعضا گام بردارند.¹² در همین ماده و در بندهاى 2 و 3 و 4 به طور مکرر تعبیر «کلیه اعضا» به کار رفته که حاکى از عنایت به اصل تساوى ملت ها و دولت هاست. هر چند چنین تعبیرى و یا تعبیراتى نظیر آن در دیگر مواد منشور از جمله فصل ششم و هفتم به حدى ذکر گردیده که مایه دلگرمى ملت ها محسوب مى شود و به آنان این روحیه را تزریق مى کند که اساساً بناى منشور جز بر تساوى نیست.

اما آیا این اصل در مسائل اساسى مانند استقرار صلح و امنیت بین المللى به طور جدى دنبال شده است؟ فصل پنجم منشور ملل در مورد شوراى امنیت، که طبق مواد همین فصل متصدى اولیه استقرار صلح و امنیت بین المللى است، مى تواند ما را در یافتن پاسخ به این سؤال یارى کند؟ در این فصل به ترکیب اعضاى شوراى امنیت، که متشکل از پانزده عضو مى باشد، اشاره شده است. پنج عضوِ دایم آن را دولت هاى قدرتمند جهانى تشکیل مى دهند که در رأى دادن نسبت به مسائل مربوط به صلح و امنیت جهانى از اولویت و امتیاز فوق العاده اى برخوردارند. بحث عضویت دایم و امتیاز وتو و سهم کشورهاى در حال توسعه در شوراى امنیت، این سؤال را به طور جدى مطرح مى کند که آیا ساختار سازمان ملل ساختارى متکى بر قدرت نیست؟ آیا با وجود چنین وضعیتى که در منشور نهادینه شده است، باز هم مى توان سخن از تساوى در منشور به میان آورد و بر آن پاى فشرد؟

بنابراین، بررسى امتیاز وتو به عنوان مهم ترین نماد عدم تساوى در ساختار منشور ملل متحد و سهم کشورهاى در حال توسعه در شوراى امنیت به عنوان نظام اجرایى منشور ملل متحد، ضرورتى است که به آن خواهیم پرداخت.

نظام امنیت دسته جمعى منشور و امتیاز وتو

مشکل واقعى در نظام اجرایى سازمان ملل متحد که هر اقدام شوراى امنیت بر اساس مفاد فصل هفتم را تحت تاثیر قرار مى دهد، بند 3 ماده 27 منشور است که مى گوید: «تصمیمات شوراى امنیت راجع به سایر مسائل (غیر مربوط به آیین کار) با رأى مثبت 9 عضو، که شامل آراى تمام اعضاى دایم باشد، اتخاذ مى گردد.» و طبق ماده 23، اعضاى دایم عبارتند از: چین، فرانسه، بریتانیا، اتحاد شوروى (سابق) و ایالات متحده. این بدان معنى است که براى فعالیت اجرایى فصل هفتم، موافقت هر پنج عضو دایمى ضرورت دارد.

همان طور که پیش تر اشاره شد، نظام امنیت دسته جمعى اساساً براى مقابله با عنصر عدم تمرکز در نظام اجرایى بین المللى اتخاذ شده بود. در حالى که به گفته مورگنتا¹³«وتو با توجه به این که عملکرد نظام اجرایى قانون سازمان ملل را منوط به اراده هر یک از اعضاى دایمى آن مى کند، اصل عدم تمرکز را بار دیگر وارد این نظام مى کند.» و این مسأله اى است که براى کشورهاى ضعیف خوشایند نیست.

سران جنبش غیرمتعهد در نشست خود، که در سال 1973 در الجزایر برگزار شد، در بیانیه اى بى اعتنایى نسبت به تصمیم هاى سازمان ملل، تمایل قدرت هاى بزرگ به انحصارى کردن فعالیت هاى سازمان و غیر فعال کردن یا منحرف کردن آن به نفع خود و نیز نقض ماهیت جهانى سازمان را محکوم کردند. افزون بر آن، اجلاس سران اعلام نمود که کشورهاى غیرمتعهد به منظور فراهم آوردن تغییر در روابط بین المللى در جهت دموکراسى و برابرى تمام کشورها و نیز تأمین این هدف، که اتخاذ تصمیم نسبت به کشورهاى بزرگ و کوچک با مشارکت کامل آن ها و به صورت برابر باشد، به اقدامات خود ادامه مى دهند. قدرت برتر نیروى متحده جهانى متشکل از همه کشورهاى عضو سازمان ملل متحد، امکان صلح و امنیت بین الملل را فراهم مى کند.¹⁴

منشور ملل متحد ضمن قبول نظام امنیت دسته جمعى به عنوان راه حل حفظ صلح، در موارد 24 تا 27 مسؤولیت اولیه حفظ صلح را بر عهده شوراى امنیت گذاشته و امتیاز وتو را نیز در آن گنجانیده است. در ذیل به بررسى این مسأله که از موارد بسیار مهم ایراد کشورهاى در حال توسعه به نظام اجرایى سازمان ملل متحد است، مى پردازیم.

الف ـ روند شکل گیرى امتیاز وتو

اندیشه قایل شدن امتیاز وتو از آنجا ناشى گردید که اعضاى دایم شوراى امنیت معتقد بودند به عنوان قدرت هاى بزرگ مسؤولیت حفظ صلح و امنیت را دارا هستند، از این رو، هیچ یک از آن ها نباید با رأى شوراى امنیت مجبور به اقدامى گردند که با آن موافق نیستند. هنگامى که منشور به تصویب رسید، جامعه بین الملل تحت سلطه قدرت هاى متفق جنگ جهانى دوم قرار داشت و لذا نظام حقوقى اى که در منشور پیش بینى گردید، بر این فرض استوار بود که میان قدرت هاى مزبور در مسائل مربوط به حفظ صلح و امنیت بین المللى، اتفاق آرا و اجماع وجود خواهد داشت. بدین ترتیب، هر چند اختلاف نظر قدرت هاى بزرگ در موارد خاص در امور امنیت جمعى پیش بینى شده بود، ولى بر ضرورت توافق میان آن ها در مورد مسائل ماهوى تأکید مى شد.

البته، وقایع بعدى و بروز اختلاف میان شوروى (سابق) و کشورهاى غربى، به ویژه در دوران جنگ سرد، نشان داد که فرض مزبور مبنى بر وجود توافق و هماهنگى میان اعضاى دایمى شوراى امنیت براى حفظ صلح، درست نبوده است، به طورى که پس از چندى که شوروى در یک طرف و چهار عضو دیگر در طرف مقابل جبهه گیرى کردند. و در نتیجه، شوراى امنیت براى استفاده از نیروى نظامى، اعمال تحریم هاى اقتصادى و یا اقدامات دیپلماتیک عملاً از قدرت محدودى برخوردار بود.¹⁵

ب ـ توجیه حقانیت امتیاز وتو

طرفداران امتیاز وتو در توجیه چنین حقى به دلایلى تمسک جسته اند. این دلایل و توجیهات را مى توان در دو بخش «استدلالات حقوقى» و «استدلالات سیاسى» به طور جداگانه مطرح کرد.

1ـ استدلالات حقوقى:

اول. مطابق اصل برابرى حق و تکلیف، بدیهى است کشورهایى که وظایف بیش ترى را تحمل مى کنند، از حقوق بیش ترى برخوردار باشند. به عبارت دیگر، اگر این دولت ها با دولت هایى که نقش و وظایف کم ترى در صحنه روابط بین المللى ایفا مى کنند از حقوق مساوى برخوردار باشند، این خود بى عدالتى و نفى تساوى است. بنابراین، مقتضاى برابرى حق و تکلیف، امتیاز وتو براى دولت هایى در نظر گرفته شد که طبق ماده 106 منشور ملل متحد به عنوان امضاکنندگان «اعلامیه چهارملت» (امریکا، انگلیس، شوروى، چین و سپس فرانسه) موظف گردیدند تا زمان لازم الاجرا شدن قراردادهاى مذکور در ماده 43، حفظ صلح و امنیت بین المللى ایفاى نقش نمایند. از این رو، امتیاز وتو براى آنان مبناى حقوقى دارد.

دوم. اعطاى امتیاز وتو به اعضاى دایم شورا مبتنى بر وجود عنصر رضایت بوده است، زیرا دولت هاى عضو ملل متحد با رضایت چنین حقى را به دولت هاى مزبور اعطا کرده اند. البته، مى توان زمینه اعطاى چنین حقى را شرایط و اقتضاءات سیاسى آن مقطع تاریخى دانست; یعنى «کشورهاى کوچک و متوسط در هنگام تصویب منشور در سال 1945، که از دو جنگ جهانى وارهیده بودند، چنین امتیازى را به قدرت هاى بزرگ دادند تا آنان را، در قالب سازمان بین المللى جدیدى که تشکیل مى گردید، از خطرات عمده جنگ جهانى دیگرى حفظ کنند.»¹⁶

سوم. اگر بپذیریم که یکى از اهداف منشور سازمان ملل متحد و بلکه مهم ترین هدف آن حفظ صلح و امنیت بین المللى است،¹⁷پذیرش امتیاز وتو براى دولت هاى بزرگ در راستاى اهداف منشور ملل متحد بوده است; زیرا وجود چنین حقى مانع درگیرى و جنگ میان قدرت هاى بزرگ است، خصوصاً که سلاح هاى هسته اى آن ها در یک جنگ فراگیر و خانمان سوز، جهان بشرى و جامعه بین المللى را تهدید مى کند، چنان که عملاً نیز در دوره جنگ سرد، امتیاز وتو مانع وقوع جنگ بین آن ها شد و از خروج قدرت هاى بزرگ از سازمان ملل نیز جلوگیرى کرد.¹⁸

2ـ استدلالات سیاسى:

اول. طرفداران امتیاز وتو معتقدند که این حق را نباید به عنوان عامل بازدارنده اى در اجراى وظایف شوراى امنیت در راستاى حفظ صلح و امنیت بین المللى تلقى کرد; زیرا حتى اگر امتیاز وتو نیز وجود نداشت قدرت هاى بزرگ احتمالاً براى تحقق اهداف خویش به عوامل دیگرى متوسل مى شدند.¹⁹

دوم. در صورت فقدان امتیاز وتو، امکان خروج هر یک از اعضاى دایم و قدرتمند سازمان ملل متحد از این سازمان وجود داشت و این کناره گیرى و انزوا مى توانست منشأى براى تهدیدها و خطرات بعدى باشد که از ناحیه آن قدرت هاى بزرگ به وجود مى آمد; مانند آنچه در مورد آلمان اتفاق افتاد.²⁰

سوم. وجود امتیاز وتو موجب تعادل و توازن بین کشورهاى کوچک و کشورهاى بزرگ مى شود; زیرا از آنجایى که در مجمع عمومى، کشورهاى کوچک و بزرگ از تساوى حق رأى برخوردارند، به طورى که کشورهاى بسیار کوچکى مثل «کومور» و «سیشل» همان قدرت رأیى را دارند که چین یا امریکا دارا مى باشند، با امتیاز وتوى شوراى امنیت، کشورهاى بزرگ که در عرصه بین المللى نقش مهم ترى دارند، داراى حق ویژه مى شوند و بدین سان، تعادل برقرار مى گردد.

چهارم. مشکل اصلى در وجود امتیاز وتو نیست، بلکه در عدم تفاهم قدرت هاى بزرگ در خصوص مسائل عمده و در ارتباط با جنگ و صلح مى باشد. در این زمینه، دولت رومانى ضمن بر شمردن اهمیت نقش شوراى امنیت در روابط بین المللى مى گوید: «در شرایط فعلى بین المللى ضرورى است که امتیاز وتو در شوراى امنیت حفظ شود. در عین حال، به نظر ما این حق نباید مورد سوء استفاده قرار گیرد و نباید از آن با این دیدگاه استفاده شود که منافع خاص برخى از کشورها را در جهتى که منطبق با مقاصد جدید صلح نیست تأمین نماید.» از این رو، امتیاز وتو را نمى توان علت انگاشت، بلکه خود معلول مسائلى است که از حاکمیت «سیاست قدرت» در جهان ناشى مى شود.²¹

پنجم. از آنجا که هر یک از پنج قدرت بزرگ براى خود نظرى جداگانه و منافعى خاص دارند و طبعاً کشورهاى دیگر نیز هر کدام تابع یکى از آن نظرها هستند، بنابراین وقتى اعضاى دایم شوراى امنیت با هم به توافق برسند، تمامى کشورهاى عضو، به لحاظ وتویى که هر یک از اعضاى دایم دارند، مطمئن خواهند بود که راه حل مورد نظر کشورهاى عضو دایم شورا در مورد یک مسأله، از نظر سیاسى و بین المللى معقول و موجه است.²²

ج ـ دلایل ردّ امتیاز وتو

در این قسمت نیز دلایل را مى توان در دو بخش مجزاى حقوقى و سیاسى دسته بندى کرد:

1ـ استدلالات حقوقى:

اول. مخالفان امتیاز وتو که اکثراً از کشورهاى جهان سوم مى باشند، بر این عقیده اند که امتیاز مذکور با اصل حقوق برابر کشورها در مجامع بین المللى در تعارض مى باشد; چنان که بند 3 ماده یک منشور ملل متحد یکى از اهداف ملل متحد را توسعه روابط دوستانه بر مبناى احترام به اصل تساوى حقوق ملل بر مى شمرد و در بند یک ماده 2 بیان مى دارد که سازمان بر مبناى اصل تساوى حاکمیت کلیه اعضاى آن قرار دارد.

دوم. از آن جا که امتیاز وتو عملکرد نظام اجرایى سازمان ملل را منوط به اراده هر یک از اعضاى دایمى مى کند، «امکان اقدامات متمرکز در جهت اجراى قانون علیه هر یک از اعضاى دایمى از بین مى رود... و بدین ترتیب، حتى از طرح مسائلى از این قبیل ممکن است جلوگیرى شود.»²³ به تعبیر دیگر، بند 3 ماده 27 منشور، قدرت هاى بزرگ را فراتر از اقدامات اجرایى مبتنى بر فصل هفتم منشور قرار مى دهد و این مسأله مغایر با اصل تساوى دولت ها است که مورد تأکید منشور ملل متحد است.

سوم. در مورد استدلال نخست در توجیه حقوقى امتیاز وتو، که به اصل برابرى حق و تکلیف تمسّک جست، باید گفت: دولت هاى بزرگ با اختیار و انتخاب خویش زیر بار تکالیف مندرج در ماده 106 منشور رفته اند و ملت هاى جهان چنین تکلیفى را به آنان تحمیل نکرده اند، تا در قبال آن موظف باشند اصول مسلم منشور را معامله نمایند. در واقع، اصل تساوى ملت ها در منشور در درجه اى از اهمیت قرار دارد که اگر با امتیاز وتو متأثر گردیده است، تنها به دلیل ضرورت هاى موجود سیاسى مى تواند توجیه گردد.

چهارم. اگر عنصر رضایت موجب تعلق امتیاز وتو به اعضاى دایم شوراى امنیت باشد، در صورتى این مبنا صحیح است که موجد حق را «توافق» بدانیم، اما اگر منشأ حق را امرى غیر از توافق بدانیم، دیگر چنین استدلالى موجّه نخواهد بود، خصوصاً حقى مانند وتو که نوعى ولایت و حاکمیت در مفهوم آن نهفته است.

پنجم. وجود امتیاز وتو از نظر حقوق مذهبى نیز داراى اشکال است; زیرا با قاعده «نفى سبیل» که از اصول حقوقى اسلام است در تعارض مى باشد. قرآن کریم، که بیش از یک میلیارد مسلمان در جهان به آن متعهد هستند، هر گونه معاهده میان مسلمانان و سایر ملل جهان را، که متضمن سلطه و رابطه غیر متوازن به نفع کفار باشد منع نموده و مى فرماید: «کافران هیچ سلطه اى بر مؤمنان نخواهند داشت.»²⁴ در حالى که، کشورهاى قدرتمند غیرمسلمان، با برخوردارى از امتیاز وتو در شوراى امنیت سازمان ملل، عملاً در مورد سرنوشت کشورهاى مسلمان تصمیم گیرى مى نمایند. در همین زمینه رهبر معظم انقلاب آیة اللّه خامنه اى در اجلاس هشتم سران کشورهاى اسلامى در تهران، بر لزوم بهبود جایگاه کشورهاى اسلامى در سازمان ملل متحد تأکید کردند و خواستار لغو امتیاز وتو یا دست کم عضویت نماینده کشورهاى اسلامى به عنوان یکى از اعضاى دایم شوراى امنیت شدند.

2ـ استدلالات سیاسى

اول. اگر اعضاى شوراى امنیت با توجه به بند 3 ماده 27 منشور عملاً بتوانند تصمیمات شورا را اجرا نمایند، این امر تنها در شرایط غیرعادى و علیه دولت هاى کوچک و متوسط که از اعضاى دایم شوراى امنیت نیستند و نمى توانند از طریق امتیاز وتو مانع از اقدمات اجرایى متمرکز شوند امکان پذیر خواهد بود.

امروزه با توجه به بنیان سیاست بین الملل، بسیارى از قدرت هاى کوچک و متوسط، متحدان نزدیک قدرت هاى بزرگى هستند که در صحنه جهانى تفوق دارند. از این رو، بدون تشویق یا تأیید آن ها کم تر مى توانند مرتکب نقض حقوق بین الملل شوند که نیاز به اقدامات اجرایى مبتنى بر فصل هفتم منشور باشد. تصویرى که منشور ملل متحد ارائه مى کند، هر چند به سمت یک نظام امنیت دسته جمعى بر طبق فصل هفتم منشور پیش رفته، لکن بند 3 ماده 27 عملاً آن را خنثى کرده است. بنابراین، مى توان گفت از نظر عملکرد واقعى، تفاوتى با حقوق بین الملل عرفى ندارد، بلکه تفاوت در توانایى هاى بالقوه آن است که در شرایط فعلى جهان امکان تحقق آن بسیار کم است.²⁵

دومـ مخالفان امتیاز وتو معتقدند ایجاد چنین حقى کارایى شوراى امنیت را محدود کرده است; زیرا فعالیت شوراى امنیت به نحوى که بنیانگذاران سازمان ملل متحد در نظر داشته اند عملاً به علت استفاده بى مورد اعضاى دایم آن از وتو و عدم وجود اتفاق رأى میان آنان در مواردى همچون; تهدید علیه صلح، نقض صلح و یا اقدام به تجاوز، فلج شده است. ایشان به موارد متعددى که استفاده از امتیاز وتو مانع از ایفاى وظیفه شوراى امنیت گردیده است اشاره نموده و نمونه هاى زیرا را ذکر مى کنند:²⁶

الف) در ماجراى مجارستان در سال 1956، کمیته بازرسى و تحقیق به دلیل وتوى شوروى اجازه هیچ گونه اقدامى نیافت.

ب) در واقعه کانال سوئز در سال 1956، قطعنامه مربوط به قطع کمک اعضاى سازمان ملل متحد به اسرائیل، که در پى حمله به مصر و برقرارى آتش بس در شوراى امنیت تنظیم شده بود، توسط انگلستان و فرانسه وتو گردید.

ج) در مسأله افغانستان در سال 1979 که مورد تجاوز ارتش شوروى قرار گرفت، قطعنامه مربوط به تقاضاى خروج سربازان شوروى از افغانستان توسط شوروى وتو گردید.

د) در قضیه گرانادا در سال 1983 پس از تجاوز نظامى امریکا به این کشور، طرح محکومیت عملیات نظامى در گرانادا، به دلیل تعارض آشکار با حقوق بین الملل و استقلال و حاکمیت و تمامیت ارضى گرانادا، توسط امریکا وتو شد.

سوم. امتیاز وتو عملاً به مانعى فراروى کشورهاى در حال توسعه و ضعیف در مقام احقاق حقوق آنان تبدیل شده است. به طورى که هر زمانى تأثیرگذارى این گروه از کشورها بر شوراى امنیت بیش تر شده، میزان استفاده از وتو نیز افزایش یافته است. به عنوان مثال، کلیه قطعنامه هایى که در دهه هاى سوم و چهارم فعالیت سازمان ملل (1965ـ 1985) وتو گردیده، از حمایت کشورهاى جهان سوم برخوردار بوده است.

در این دو دهه شاهد افزایش اعضاى شوراى امنیت از یازده عضو به پانزده عضو و نیز فزونى کشورهاى جهان سوم هستیم و همین امر قدرت هاى غربى را در ارتباط با دو موضوع مهم، یعنى جنوب افریقا و فلسطین، در موضع انفعالى قرار داده، به طورى که امریکا در برابر ابتکار کشورهاى غیر متعهد در مورد تأکید بر حقوق فلسطینى ها درباره اتخاذ راه حلى براى پایان بخشیدن به مناقشه، در سال هاى 1972 و 1973 دو بار از امتیاز وتو استفاده کرد.²⁷

در خلال سال هاى 1975 تا 1984 امریکا بیش از سایر قدرت ها از وتو استفاده کرد. این کشور، هشت پیش نویس قطعنامه در مورد مسأله فلسطین، سه قطعنامه درباره تجاوز اسرائیل به لبنان در سال 1982، یک قطعنامه مربوط به استقلال جنوب لبنان توسط اسرائیل و یک قطعنامه مربوط به محکوم نمودن اسرائیل در حملات قبلى آن در سال 1977 را وتو کرد. امریکا، انگلستان و فرانسه در مورد جنوب افریقا تفاهم کامل داشتند، به طورى که هر سه کشور به اتفاق، نه فقره پیش نویس قطعنامه را در فاصله سال هاى 1975 تا 1981 وتو نمودند. این سه کشور همچنین قطعنامه محکومیت افریقاى جنوبى را براى تجاوز به آنگولا در سال 1981 وتو کردند.²⁸

در ارتباط با مسائل امریکاى مرکزى نیز شاهد نگرانى فزاینده امریکا و به تبع آن وتوهاى اعمال شده از سوى این کشور هستیم. این کشور قطعنامه هاى مربوط به عملیات نظامى خود در هندوراس در سال 1982، تجاوز به گرانادا در سال 1983، و مین گذارى بنادر نیکاراگوئه در سال 1984 را وتو کرد. همچنین در مورد پذیرش ویتنام و آنگولا به عنوان عضو سازمان ملل متحد، امریکا شش بار از امتیاز وتو استفاده کرد.²⁹

چهارم. همان گونه که از برخى استدلالات موافقان برمى آید، علت اصلى دفاع آن ها از چنین حقى، استناد به واقعیات روابط بین المللى است. در جایى که خواسته همه انسان ها و دولت هاى آزاده، تحقق حقیقت و عدالت است، آیا سزاوار نیست که به جاى تسلیم شدن در برابر واقعیت، زمینه هاى تحقق عدالت و حقیقت فراهم گردد؟ اگر در دوران حاکمیت اندیشه قدرت، چنین حقى به برخى کشورها اعطا گردیده، آیا بشریت آن قدر پیشرفت نکرده است که به حاکمیت اندیشه منطق و حقیقت و عدالت روى آورد؟ آیا وقت آن نرسیده که تناقض موجود در منشور، که معتبرترین سند براى روابط بین المللى است، برطرف گردد و اهداف منشور فداى مصالح قدرت ها نگردد؟ البته، به نظر مى رسد کسانى که با چنین استدلالى به دفاع از چنین حقى برآمده اند، خود نیز به استحقاق قدرت هاى بزرگ بر استفاده از امتیاز وتو اعتقاد نداشته باشند و صرفاً کوشیده اند خود را با این وضعیت وفق دهند.

پنجم. چنان که استدلال سوم موافقان بیان مى کند، عدم بازدارندگى امتیاز وتو از اجراى وظایف شوراى امنیت، با توجه به وجود عوامل دیگرى که قدرت هاى بزرگ براى رسیدن به اهداف خویش به آن ها متوسل مى شوند توجیه مى گردد. در حالى که صرف امکان دستیابى قدرت هاى بزرگ به وسایلى غیر از امتیاز وتو براى نیل به اهدافشان، دلیلى بر اعطاى این امتیاز به آن ها نمى باشد.

ششم. قدرتمند بودن برخى از کشورها نباید دلیل موجهى در جهت حذف اصل تساوى منشور گردد; زیرا اساساً اصل تساوى با توجه به این واقعیت شکل گرفته است و باید به دولت ها، قطع نظر از درجه قدرت و نفوذشان، حقوق مساوى اعطا گردد.³⁰

هفتمـ در استدلالات موافقان، سوءاستفاده از امتیاز وتو ناشى از حاکمیت «سیاست قدرت» قلمداد گردیده است. در حالى که، واقعیت آن است که هم اصل وجود چنین امتیازى و هم سوء استفاده از آن ناشى از سیاست قدرت مى باشد.

در خاتمه تذکر این نکته ضرورى است که چون نظام امتیاز وتو ناشى از نوعى تفکر قیمومیت ارزیابى مى شود، چنان که رئیس جمهور وقت امریکا صراحتاً با استناد به نظام قیمومیت در حقوق داخلى، ضرورت این نظام واستمرار آن را در نظام بین المللى گوشزد کرده، اکنون که آن نظام از میان برداشته شده است به نظر مى رسد باید به تدریج به سمت حذف نظام امتیاز وتو گام برداشت.

کشورهاى در حال توسعه و نمایندگى عادلانه در شوراى امنیت

وجود امتیاز وتو در شوراى امنیت و نیز لزوم تناسب تعداد اعضاى این شورا نسبت به مجموع اعضاى سازمان ملل متحد، تلاش کشورهاى در حال توسعه را به منظور مقابله با این نقیصه به دنبال داشته است. مسأله نمایندگى عادلانه شوراى امنیت و افزایش اعضاى آن، نخست به عنوان موضوع بحث در مجمع عمومى سال 1979³¹ مطرح گردید. مبتکران اصلى این پیشنهاد (نمایندگان الجزایر، آرژانتین، بنگلادش، یونان، گویانا، هند، مالدیو، نپال، نیجریه و سریلانکا)، ابتکار عمل مشترک خود را این گونه توجیه کردند که تعداد نمایندگان کشورهاى غیر متعهد و توسعه نیافته در یکى از ارکان عمده سازمان ملل کافى نمى باشد.³² از دیدگاه آنان، نظر به این که تعداد اعضاى جدید سازمان ملل از سال 1965، ـ که اعضاى شورا از یازده عضو به پانزده عضو افزایش یافت، به طور چشم گیرى افزایش یافته، شورا امنیت نماینده همه اعضا نیست. در سال 1979 مجمع عمومى تصمیم گرفت مسأله را در دستور جلسه موقت اجلاس بعدى خود بگنجاند. از این رو، طرح قطعنامه پیشنهادى و سایر مذاکرات توضیحى رابه آن اجلاس ارسال داشت. از آن پس، هر ساله رویه مشابهى تا سال 1992 دنبال شد.³³

در سال هاى 1993، 1994 و 1995 نیز این مسأله، موضوع مذاکرات و تصمیماتى از سوى مجمع گردیده است و در خلال مذاکرات و اظهار نظرهاى کتبى کشورها، علاوه بر نمایندگى عادلانه در کرسى هاى غیر دایم شوراى امنیت، مسأله افزایش تعداد اعضاى دایمى شوراى امنیت و مسأله امتیاز وتو نیز مطرح گردیده است.³⁴

به طور کلى، تلاش کشورهاى در حال توسعه براى احراز نمایندگى عادلانه در شوراى امنیت را مى توان به دو نوع تقسیم کرد:

1ـ گروهى از دولت هاى تأثیرگذار در این گروه بندى، با توجه به نقش آفرینى بیش تر در روابط بین المللى، سعى دارند با تأکید بر ملاک هایى همچون قدرت سیاسى و اقتصادى، همگرایى هاى منطقه اى، جمعیت زیاد، و مشارکت در حفظ صلح و توزیع عادلانه جغرافیایى، خود را در گروه اعضاى دایم شوراى امنیت جاى دهند. هند، برزیل، اندونزى، مصر و نیجریه بیش از دیگران با تکیه بر این ملاک ها با انجام یک ائتلاف آشکار براى دستیابى به این هدف تلاش مى کنند.³⁵

ورود جمهورى خلق چین، به شوراى امنیت به عنوان یکى از پنج عضو دایمى را مى توان در زمره این تلاش ها محسوب کرد. کشورهاى عضو جنبش عدم تعهد به عنوان یک مجموعه در راستاى حمایت از عضویت دایم کشورهاى دیگرى غیر از کشورهاى کنونى داراى امتیاز وتو، گام برداشته اند. به عنوان مثال، مى توان به اعلامیه سیاسى اجلاس 1976 سران در «کلمبو» اشاره کرد که در آن آمده است: «کنفرانس از این که یک کشور عضو به واسطه سوء استفاده از قدرت وتو از پذیرش کشورهایى که کاملاً واجد شرایط احراز چنین مقامى هستند جلوگیرى کرده بود عمیقاً اظهار تاسف نمود.»³⁶

در همین زمینه و در جهت اعطاى نقش شایسته به کشورهاى در حال توسعه به طور عام و کشورهاى اسلامى به طور خاص در روند تصمیم سازى بین المللى، مى توان به اجلاس هشتم سران کشورهاى اسلامى در تهران اشاره کرد. در این اجلاس حضرت آیة الله خامنه اى، در سخنان افتتاحیه خود بر لزوم بهبود جایگاه کشورهاى اسلامى در سازمان ملل تأکید کردند و خواستار عضویت نماینده کشورهاى اسلامى عضو سازمان به عنوان یکى از اعضاى دایم شوراى امنیت شدند. در ماده 22 بیانیه نهایى این اجلاس نیز از دبیر کل سازمان ملل دعوت شده که اصلاح سازمان ملل را به نحوى پیگیرى کند که حداکثر دمکراتیزه شدن تصمیم گیرى در درون نظام سازمان ملل تضمین گردد. در این زمینه، بر لزوم استیفاى نقش و جایگاه مؤثرتر و عادلانه تر مجموعه اعضاى سازمان کنفرانس اسلامى در ارگان هاى سازمان ملل، خصوصاً شوراى امنیت تأکید شده است.

«پایه نظریه نمایندگى عادلانه کشورها در ] عضویت دائم و غیر دایم [شوراى امنیت، ماده 24 منشور است; چرا که شوراى امنیت بر مبناى آن، مسؤولیت اصلى حفظ صلح و امنیت بین المللى را بر اساس نمایندگى از سوى ملل متحد ایفا مى کند. هر چند از دیدگاه حقوقى افزایش اعضاى ملل متحد خللى به اعتبار ماده 24 وارد نمى سازد; زیرا هر عضو جدید با پذیرش منشور در کل و از جمله ماده 24 به جرگه ملل متحد مى پیوندد، اما غفلت از مبانى اى که وجود قاعده اى حقوقى را ایجاب کرده است، در نهایت موجب تزلزل در اعتبار قاعده مى شود. بر این اساس، بیش تر دولت هایى که خواهان تغییر ساختار شوراى امنیت و افزایش اعضاى آن هستند، بازتاب نمایندگى عادلانه در شوراى امنیت را از جمله دلایل خویش مطرح مى کنند.»³⁷

2ـ تلاش دیگر در این ارتباط را مى توان در قالب درخواست افزایش اعضاى غیردایم شوراى امنیت متناسب با افزایش اعضاى ملل متحد ارزیابى کرد.

طبق ماده 23 منشور ملل متحد، مجمع عمومى باید در انتخاب اعضاى غیر دایمى شوراى امنیت، در درجه اول مسأله حفظ صلح و امنیت بین المللى و سایر اهداف سازمان ملل و در درجه بعد، توزیع عادلانه کرسى هاى شورا را از لحاظ جغرافیایى مدنظر قرار دهد.

پروفسور ویرالى مى گوید: مجمع عمومى براى انتخاب اعضاى غیردایم شورا به جاى ملاک «جغرافیاى فیزیکى» ملاک ظریف ترى یعنى «جغرافیاى سیاسى» را برگزیده است که اعمال قاعده فوق با توجه به این که انتخاب اعضاى غیر دایم باید «عادلانه» باشد، چندان ساده نیست.³⁸ برخى از صاحب نظران³⁹ فزونى چشم گیر اعضاى ملل متحد را، که طى چهار دهه گذشته بیش از سه برابر افزایش یافته است، منشأ درخواست نمایندگى عادلانه در شوراى امنیت مى دانند که اگر طى سال هاى آغازین، تناسب بین اعضاى شوراى امنیت و تمام اعضاى ملل متحد یک به پنج بود، به تدریج رقم اخیرافزایش یافته تا جایى که امروزه این نسبت به حدود یک به سیزده رسیده است. چنان که نسبت اعضاى دایم به کل ملل متحد در سال هاى آغازین یک به ده بود، اما در سال هاى اخیر این نسبت به حدود یک به 37 رسیده است.

مرجع احراز نقض یا تهدید صلح و امنیت بین المللى

مطابق ماده 39 منشور ملل متحد، شوراى امنیت تنها رکن صلاحیت دار سازمان ملل متحد براى تشخیص و احراز نقض یا تهدید صلح و امنیت بین المللى یا عمل تجاوزکارانه است و مطابق ماده 42 منشور، شوراى امنیت مى تواند به وسیله نیروهاى هوایى، دریایى یا زمینى به اقدامى که براى حفظ صلح و امنیت بین المللى ضرورى است، مبادرت ورزد. سپردن تفسیرِ حدود صلاحیت شورا به خود آن شورا، خطراتى براى جامعه جهانى و خصوصاً کشورهاى ضعیفى که احتمالاً با عضوى از اعضاى دایم رابطه اى خصمانه دارند، به دنبال خواهد داشت. بر همین اساس، تحولاتى که در نحوه صدور مجوز توسل به زور، بهره گیرى از نیروهاى حافظ صلح و نیز مداخلات بشردوستانه در سال هاى پس از جنگ سرد، از سوى شوراى امنیت صورت گرفته، موجب اشاعه اندیشه نامحدود تلقى کردن صلاحیت شوراى امنیت براى حفظ صلح و امنیت بین المللى گردیده است. ایجاد و اشاعه این نظریه در دهه اخیر، بازتاب نقض مکرر اصول عدالت و حقوق بین الملل و حتى نادیده گرفتن اصول پذیرفته شده منشور ملل متحد توسط شوراى امنیت بوده است.⁴⁰ این وضعیت موجب بروز نوعى عملکرد از شوراى امنیت گردیده که به تلقى برخى، این شورا را به ابزارى جهت مشروعیت بخشیدن به اقدامات مغایر با منشور تبدیل ساخته است و مى رود تا به یک عرف بین المللى تبدیل شود.⁴¹

اساساً خط مشى دولت ها در روابط بین المللى را سیاست خارجى آن ها تعیین مى کند و سیاست خارجى هر دولتى تابعى از منافع ملى و شخصى دولت هاست. بدیهى است که هر دولتى براى رسیدن به اهداف سیاست خارجى خود امکان دارد از هر وسیله اى استفاده نماید. از این رو، اعطاى صلاحیت تشخیص منافع عام جهانى به دولت هاى خاص و معدود که احیاناً خود موجب به خطر افتادن منافع جهانى و یا ملى دیگران مى باشند، از مبناى معقولى برخوردار نیست. از آن جایى که مطابق منشور ملل متحد، اقدامات شوراى امنیت در راستاى تأمین صلح و امنیت جهانى، از سوى ملل متحد قلمداد شده است، مناسب تر آن بود که ساز و کار تشخیص وضعیت و نوع اقدام نیز به گونه اى ترتیب داده مى شد که سهم ملل متحد در آن بیش تر ملحوظ مى گردید. در حالى که مطابق بند 3 ماده 11، مجمع عمومى فقط مى تواند توجه شوراى امنیت رابه وضعیت هایى که محتمل است صلح و امنیت بین المللى را به مخاطره اندازد جلب نماید و در صورت تعارض بین تشخیص شواى امنیت و مجمع عمومى، طبیعتاً مرجع، شوراى امنیت خواهد بود. به عنوان مثال، در قضیه بوسنى و هرزگوین⁴² هنگامى که مجمع عمومى خواستار رفع تحریم تسلیحاتى بوسنى و هرزگوین گردید، تا این کشور در استفاده از حق دفاع مشروع خود بیش از این دچار مشکل نگردد، این درخواست از سوى شوراى امنیت رد شد. در حالى که جلوگیرى از نقض صلح و امنیت بین المللى اقتضا داشت تا توازن قدرت بین متخاصمین برقرار باشد; یا یوگسلاوى سابق خلع سلاح شود و یا بوسنى و هرزگوین مسلح گردد تا بتواند در برابر تهاجمات شدید صرب ها از خود دفاع کند. این امر از آنجا ناشى مى شود که مجرى خود مفسر است، در حالى که تعدد مفسر و مجرى بیش تر به احتیاط نزدیک است. از سوى دیگر، مطابق ماده 24 منشور ملل متحد، شورا موظف است «از طرف ملل متحد» به وظایف خود بپردازد. این نمایندگى مناسب با این مقوله است که موارد اقدام شورا و نحوه آن از سوى ملل متحد شناسایى و معرفى گردد. به عنوان مثال، واگذارى این تشخیص به مجمع عمومى مانع از آن خواهد گردید که احیاناً اقدامات و تصمیمات شوراى امنیت با خواست عمومى دولت ها در تعارض باشد.

شوراى امنیت; نهاد سیاسى یا قضایى؟

مطابق ماده 39 منشور ملل متحد، شوراى امنیت وجود هر گونه تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجاوزکارانه را احراز و توصیه هایى خواهد نمود یا تصمیم خواهد گرفت که براى حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین المللى باید چه اقداماتى بر اساس مواد 41 و 42 انجام شود. طبق ماده 41 و 42 نحوه این اقدامات نیز، که شامل اقدامات غیر نظامى و نظامى است، بنا به تشخیص شوراى امنیت مشخص خواهد بود.

برن هارد گریف راس در مقاله خود با عنوان «جرایم بین المللى و امنیت دسته جمعى» بیان مى دارد که تشخیص اقدام غیرقانونى و اسناد آن به یک دولت، نقش و وظیفه قانونى تلقى مى شود که باید توسط دادگاه اجرا شود، در حالى که اجراى عملیات شوراى امنیت، بر اساس فصل هفتم منشور، منحصراً به عنوان ملاک امنیت دسته جمعى که توسط یک نهاد سیاسى سازمان ملل صورت خواهد پذیرفت تفسیر مى شود.⁴³ وى در ادامه همین مقاله آورده است: اعضاى دیوان دایمى بین المللى دادگسترى، در یک نشست داخلى پرسیدند: آیا نقش اساسى آمرانه اى که به شوراى امنیت در ارتباط با حفظ صلح و امنیت بین المللى داده شده، دیگر چیزى براى کمیسیون، که در ارتباط با موضوع تحت رسیدگى بررسى کند، باقى گذاشته شده است؟⁴⁴

ریشه این اشکال را مى توان در این دانست که در منشور ملل متحد و در ترکیب شوراى امنیت اهرمى براى نظارت حقوقى نسبت به تصمیمات شوراى امنیت پیش بینى نشده است. از این رو، نباید این شورا آزاد و مختار باشد که در حیطه اى که طبیعتى حقوقى و قضایى دارد وارد شود و نظام امنیت جمعى سازمان ملل متحد را به سمتى که خود تشخیص مى دهد، هدایت کند. «شوراى امنیت یک نهاد سیاسى است که مسؤولیت اولیه حفظ صلح به او اعطا شده است. جلوگیرى یا متوقف کردن فعالیت هاى نظامى بین دولت ها به منظور حفظ یا اعاده صلح از ابتدا یک عمل پلیسى تلقى مى شده است... شوراى امنیت نه به عنوان حاکم جهانى و نه قانونگذار بین المللى و نه ضابط دادگسترى منصوب نشده است.»⁴⁵

این در حالى است که به گفته گریف راث تشخیص تهدید صلح مطابق با ماده 39 صرفاً یک قضاوت واقعى یا سیاسى نیست، بلکه یک قضاوت حقوقى نیز مى باشد. وى ادامه مى دهد: از آنجا که صلح حقوق است، چنین تصمیمى ضرورتاً تشخیص نقض یک هنجار اساسى بین المللى توسط یک دولت را در بردارد و تشخیص مورد نظر در ماده 39 هرگاه مبتنى بر رأى قضایى نسبت به چنین تشخیصى نباشد، خارج از حدود و اختیارات قانونى است.⁴⁶ از سوى دیگر، حکم شوراى امنیت مستلزم حقوق جدیدى است که عبارت است از مسؤولیت بین المللى دولت ارتکاب کننده جرم بین المللى.

قدر متقین مستفاد از منشور نیز این است که ملل متحد نخواسته اند در عرض دیوان دایمى دادگسترى، یک نهاد حقوقى با صلاحیت هاى حقوقى و قضایى ایجاد کنند. مازاد بر این حد متیقن نیازمند تصریحى است که منشور ملل متحد فاقد آن است. به هرحال، احساس مرجعیت حقوقى و قضایى براى شوراى امنیت خطرى است که مى تواند تهدیدى جدى براى کلیه کشورها، خصوصا کشورهاى توسعه نیافته و ضعیف، تلقى گردد.

نظام امنیت دسته جمعى و ساز و کار اثبات انطباق اقدامات آن با منشور ملل متحد

طبق بند 1 ماده 24 منشور ملل متحد، شوراى امنیت، مرجع صالح براى اقدام سریع و مؤثر به منظور حفظ صلح و امنیت بین المللى است. اما طبق ماده 25 منشور ملل متحد، اعضاى ملل متحد موافقت مى کنند که تصمیمات شوراى امنیت را بر طبق این منشور قبول و اجرا نمایند. مفهوم مخالف این ماده آن است که اگر قطعنامه هاى شوراى امنیت با عدول از منشور و یا نادیده گرفتن آن همراه باشد، از اعتبار حقوقى برخوردار نخواهد بود. ماده 51 نیز اختیارات شوراى امنیت را محدود به منشور مى سازد و مى گوید: «... این اقدامات (دفاع فردى یا دسته جمعى)، به هیچ وجه در اختیار و مسؤولیتى که شوراى امنیت بر طبق این منشور دارد.... تاثیرى نخواهد داشت.

بنابراین، صلاحیت شوراى امنیت محدود به حدودى است که در منشور مقرر شده است و گرنه عبارت «بر طبق این منشور» لغو خواهد بود. در حالى که در تفسیر متون قانونى و حقوقى یکى از نکاتى که باید رعایت شود این است که «هر قاعده بین المللى باید به صورتى تفسیر شود که مفهومى از آن به دست آید»⁴⁷ از این رو، هم ماده 25 و هم ماده 51 باید مفید این معنا باشد که صلاحیت شوراى امنیت را در چارچوب منشور ملل متحد محدود نماید.

در این رابطه، مراجعه به بند 4 قطعنامه تعریف تجاوز⁴⁸ که این عبارت را مورد استفاده قرار داده و نیز ماده 6 ضمیمه آن مفید خواهد بود. این ماده، تفسیر موسّع از قطعنامه مزبور را به گونه اى که مقررات منشور، از جمله مقررات مربوط به کاربرد قانونى زور، را توسعه دهد ممنوع کرده است. همچنین ماده 2 ضمیمه قطعنامه فوق مقرر مى دارد: پیش دستى یک دولت در کاربرد نیروى مسلح، مغایر با منشور و نشانه اولیه اقدامى تجاوزکارانه به شمار خواهد آمد. هر چند شوراى امنیت طبق منشور مى تواند نتیجه بگیرد که احراز وقوع تجاوز با توجه به دیگر شرایط مربوط، از جمله کافى نبودن شدت اقدامات به عمل آمده یا نتایج آن ها، قابل توجیه نیست. بر این اساس، احراز اقدام تجاوزکارانه حتماً باید بر طبق منشور صورت پذیرد.

از سوى دیگر، بر طبق بند 3 ماده 24 منشور، شوراى امنیت ملزم شده است که گزارش عملکرد خود را به مجمع عمومى سازمان ملل متحد تقدیم دارد. «تکلیف شوراى امنیت به ارائه گزارش اقدامات خود، ناشى از قاعده اى است که تکالیف نایب را در برابر مرجع معطى النیابة بیان مى دارد و در نظام هاى داخلى⁴⁹نیز رایج است.»⁵⁰ این امر تنها با این مطلب سازگار است که شوراى امنیت صلاحیتى محدود به منشور دارد که حدود آن در بند 2 ماده 24 منشور تبیین شده و مقرر گردیده است. شوراى امنیت در اجراى وظایف خود در راستاى حفظ صلح و امنیت بین المللى بر طبق مقاصد و اصول ملل متحد عمل مى کند; همان مقاصد و اصولى که در مواد 1 و 2 منشور اعلامیه 1970 در مورد اصول حقوق بین الملل تبیین گردیده است و شوراى امنیت نمى تواند از این حدود تخطى نماید.

با توجه به آنچه گذشت، معلوم است که فى حد نفسه باید اقدامات شوراى امنیت در راستاى حفظ صلح و امنیت بین المللى مستند به منشور باشد، اما این که احراز تطابق اقدامات شورا با منشور با چه مرجعى است، مشخص نیست. اگر شوراى امنیت ملزم است چنین تطابقى را اثبات کند، این کار نزد کدام مرجع باید انجام شود؟

موضع منشور ملل متحد در این مورد شفاف نیست. به عنوان مثال، طبق بند 3 ماده 24 منشور ملل متحد، شوراى امنیت گزارش هاى سالانه و در صورت اقتضا، گزارش هاى مخصوص را براى بررسى به مجمع عمومى تقدیم مى دارد. اما این که در این گزارش ها تا چه حد شورا ملزم است اقدامات خویش را به طور شفاف و مستند مطرح نماید، امرى است که منشور در مورد آن ساکت است. همچنین در ماده 39 احراز هرگونه تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجاوزکارانه با شوراى امنیت است و این شوراست که تصمیم مى گیرد براى حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین المللى باید به چه اقداماتى بر طبق مواد 41 و 42 مبادرت ورزد. اما این که در هر یک از تصمیمات متخذه از سوى شورا تا چه حد استناد به منشور وجود داشته است، نه شورا به طور صریح ملزم شده است که آن را بیان کند و نه مرجعى براى این قضاوت شناخته شده است. در این گونه موارد باید اصل را بر این نهاد که شورا بر طبق منشور عمل کرده است و خلاف آن نیازمند اثبات است. به عبارت دیگر. شورا ملزم به اثبات حقانیت تصمیمات و اقدامات خود نیست و طبق ماده 25 منشور، اعضاى ملل متحد ملزم به قبول و اجراى تصمیمات شوراى امنیت هستند.

با توجه به آنچه گفته شد، به دست مى آید که شوراى امنیت قاعدتاً باید مستند قطعنامه هاى خود را در متن قطعنامه یا سندهاى دیگرى ارائه نماید. اما چنین مطلبى نه در رویه شوراى امنیت به صورت مداوم رعایت شده است و نه هیچ مرجعى شوراى امنیت را در مواردى که قطعنامه هایش این گونه نبوده مورد بازخواست قرار داده و یا قانونا مى توانسته است که قرار دهد. دیوان بین المللى دادگسترى نیز در مواردى که اختلاف در مورد حقانیت تصمیم شوراى امنیت وجود داشته است، مرجع شناسایى حقانیت را خود شوراى امنیت دانسته است. لازم به ذکر است که طبق ماده 36 اساسنامه دیوان بین المللى دادگسترى، کشورها مى توانند اختلافات خود با کشورهایى که از جانب شوراى امنیت اقدام کرده اند، به این دیوان ارجاع دهند، اما این امر مطابق بند 1 ماده 36 منوط به این است که کشورهاى عضو شوراى امنیت نیز حاضر به رجوع به این نهاد قضایى باشند و یا خود را موظف به چنین رجوعى بدانند. از این رو، کشورهاى نماینده شوراى امنیت خود را ملزم به پذیرش رجوع قضایى به دیوان نمى دانند. اما این که شورا به عنوان یک شخصیت مستقل بین الملل در دیوان طرف دعوا قرار گیرد، مطابق ماده 34 این اساسنامه غیر قابل ممکن است; زیرا طبق این ماده فقط دولت ها مى توانند به دیوان رجوع کنند.

در مجموع و با توجه به مطالب پیشین اولاً، اقدامات شوراى امنیت براى حفظ صلح و امنیت بین المللى باید مستند به منشور باشد و ثانیاً، شوراى امنیت باید مستند تصمیمات خود را در قطعنامه هاى خود ذکر نماید. بدیهى است که هر گونه تخطى از این مطلب ممکن است خطرى براى کشورهاى دیگر، خصوصاً کشورهاى در حال توسعه، نسبت به قرار گرفتن در برابر قدرت اجرایى با صلاحیت نامحدود، تلقى گردد. در صورتى که شوراى امنیت از این کار خوددارى نماید، اعضاى ملل متحد را در برابر احتمال تخلف شورا از منشور ملل متحد، خلع سلاح کرده و در واقع امکان موضع گیرى در برابر تخلفات را از آن ها سلب نموده است; زیرا احتمالاً هر یک از حقوقدانان یا هر گروهى از آنان با جعل احتمالات قادر به توجیه اقدام شورا خواهند گردید. همچنین این احتمال وجود دارد که شورا در موارد مشابه، اقدامات متناقض انجام دهد. استنکاف احتمالى شوراى امنیت از تبیین مستند اقدامات خویش بر طبق منشور مى تواند دلیلى بر این مطلب باشد که شورا خود را در برابر هیچ نهاد بین المللى پاسخگو نمى داند.

ساز و کار و موانع اصلاح منشور ملل متحد

«سازمان ملل متحد، از آغاز تأسیس در سال 1945 به طور قابل ملاحظه اى تغییر شکل یافته، اما هنوز عملاً در منشور تغییرمهمى داده نشده است. در این مدت تعدادى پیشنهاد، به ویژه طى سال هاى اول سازمان ملل، براى اصلاح آن طرح گردید، اما خیلى زود پى برده شد از آن جا که اصلاحیه ها بدون رضایت تمامى اعضاى دایم شوراى امنیت، قابل اجرا نیست، بنابراین ارائه توصیه هایى که موافقت آن ها را جلب ننماید، بى تأثیر است.»⁵¹ از این رو، از جهت حقوقى، منشور ملل متحد دو شیوه متفاوت را براى اصلاح خود پیش بینى کرده است:

در شیوه نخست، طبق ماده 108 منشور، از طریق مجمع عمومى و در شیوه دوم، طبق ماده 109 از طریق کنفرانسى به منظور تجدیدنظر، مى توان منشور را اصلاح کرد. لازم به یادآورى است که در هر دو شیوه باید دو سوم کل دولت هاى عضو، از جمله کل اعضاى دایم شوراى امنیت، به تجدید نظر در منشور رأى بدهند. بنابراین، مى توان گفت از جهت حقوقى على رغم تفاوت جزیى، تفاوت ماهوى در شرایط ندارند.

در واقع، تصمیم به گنجانیدن ماده 109، که مستلزم برگزارى کنفرانسى به منظور تجدید نظر در منشور است، براى راضى کردن دولت هایى بود که در کنفرانس سان فرانسیسکو از جایگاه خاص قدرت هاى بزرگ ناراضى بودند. بسیارى از کشورها تنها با این تصور که منشور ظرف سال هاى اندکى بازنگرى خواهد شد، آن را پذیرفتند. در واقع، امتیازات مندرج در ماده 109 حایز اهمیت نمى باشند; زیرا اعضاى دایم شوراى امنیت حق خود را براى پیشگیرى از به اجرا در آمدن اصلاحات منشور حفظ کرده اند.⁵² ممکن است گفته شود که قوانین اساسى نیز شامل مفادى است که اصلاح آن ها را بسیار دشوار مى سازد، لکن آن ها به ندرت حق وتویى را به عضوى یا حزبى به تنهایى درباره بازنگرى قانون اساسى اعطا مى کنند، در حالى که این مورد خاص منشور ملل متحد است.⁵³

به هرحال، قطع نظر از مانع تئوریک فوق بر سر راه اصلاح و بازنگرى در منشور، نباید از روند اصلاح گرایانه بین المللى نا امید بود و نمى توان پیشرفت و تکامل چنین تفکرى را در عرصه بین المللى منکر شد و همان طور که گفته شده،⁵⁴ آرزوى صادقانه و اراده سیاسى جامعه بین المللى این است که با موفقیت، منشور ملل متحد را، که قانون اساسى در روابط بین المللى است، تغییر دهد و آن را با واقعیات دوره پس از جنگ سرد منطبق سازد. در این میان، اصلاح فصل هفتم به دلیل ارتباط با عنصر ضمانت اجراى حقوق بین الملل، در اولویت قرار دارد.

• پى نوشت ها

  1ـ منشور ملل متحد، مقدمه، پ 2

  2ـ همان، ماده 2، بند 3

  3ـ همان، ماده 2، بندهاى 3 و 4 و 5

  4ـ همان، ماده 33، بند 1 و مواد 51 ـ 39 و 84 و 99

  5ـ همان، مقدمه و ماده 2، بند 3

  6ـ همان، ماده 1، بند 1

  7ـ جواد ظریف، عدالت سیاسى در جهان امروز، (عدالت در روابط بین المللى و بین ادیان از دیدگاه دانشمندان مسلمان و مسیحى)، تهران، معاونت آموزش و پژوهشى سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامى، ص 296

  8ـ پرویز ذوالعین، مبانى حقوق بین الملل عمومى، تهران، مؤسسه چاپ و انتشارات وزارت امور خارجه، 1377، ص 7ـ 326

  9ـ یعنى اتفاق کشورهاى امریکا، روسیه، چین، فرانسه، انگلیس است.

  10ـ در مورد نقش قدرت نظامى و زور در روابط بین المللى ر. ک. به: آنتونیو کاسسه، نقش زور در روابط بین الملل، ترجمه مرتضى کلانتریان، تهران آگاه، 1375

  11ـ منشور ملل متحد، مقدمه، پاراگراف 2

  12ـ همان، ماده 2، بند 1

  13ـ هانس جوکیم مورگنتا، سیاست میان ملتها: تلاش در راه قدرت و صلح، ترجمه حمیرا مشیرزاده، تهران، موسسه چاپ و انتشارات، وزارت امور خارجه، 1374، ص 489

  14ـ نظام جهانى، مرکز تحقیقات اسلامى نمایندگى ولى فقیه در سپاه پاسداران انقلاب اسلامى، سازمان عقیدتى سیاسى وزارت دفاع و پشتیبانى نیروهاى مسلح، 1376، ص 121 ـ 119، براى توضیح بیش تر پیرامون راه هاى حفظ صلح و امنیت بین المللى و نظریات ارائه شده در این باره ر. ک. به: همان، ص 125 و حمید بهزادى، اصول روابط بین الملل و سیاست خارجى، دهخدا، ص 169ـ 186 و ص 125

  15ـ ناصر ثقفى عامرى، سازمان ملل متحد، مسؤولیت حفظ صلح و امنیت بین المللى، تهران، موسسه چاپ و انتشارات، وزارت امور خارجه، 1376 ، چاپ دوم، ص 22ـ 21

  16ـ همان، پیشین، و ر. ک. به: نظام جهانى، پیشین، ص 123 / رضا موسى زاده،، حقوق معاهدات بین المللى، نشر دادگستر، بهار 1377، ص 115

  17ـ منشور ملل متحد، ماده 1، بند 1

  18ـ ثقفى عامرى، پیشین، ص 24

  19و20ـ همان،ص 24، ر.ک. به: رضا موسى زاده، پیشین، ص 115

  21ـ ثقفى عامرى، پیشین، ص 25ـ 24

  22ـ هدایت اللّه فلسفى. «شوراى امنیت و صلح جهانى»، مجله تحقیقات حقوقى، دانشگاه شهید بهشتى، شماره 8، پاییز و زمستان، 1369، ص 43

  23ـ هانس جوکیم مورگنتا، پیشین، ص 489

  24ـ آیه 141 سوره نسا: «لن یجعل اللّه للکافرین على المؤمنین سبیلاً.»

  25ـ هانس جوکیم مورگنتا، پیشین، ص 489

  26ـ ناصر ثقفى عامرى، پیشین، ص 27ـ 25

  27و28و29ـ همان، ص 27ـ 29 / ص 30 / همان

  30ـ اشاره به دلیل چهارم موافقان امتیاز وتو.

  31 UN Doc. A /34/246 (1979)

  32. Ibid.

  33و34ـ تاپیو کانینن (Tapio Kanninen) و ارکى کورولا، Erkki Kourula))، اصلاح شوراى امنیت، تطبیق منشور ملل متحد با واقعیت هاى جدید پس از دوره جنگ سرد، ترجمه دکتر ناصر ذوالعین، مجله حقوقى، ش 20، س 1357، ص 434 / ص 439ـ435

  35ـ شاهرخ شاکریان، «شوراى امنیت، فرایند توزیع مجدد قدرت»، مجله سیاست خارجى، سال نهم، ش 13 ،ص 1022

  36ـ ناصر ثقفى عامرى، پیشین، ص 20

  37ـ شاهرخ شاکریان، پیشین، ص 1022

  38ـ رضا موسى زاده، پیشین، ص 102

  39ـ شاکریان، شاهرخ، پیشین، 1022

  40و41ـ محمد شریف، بررسى دکترین نامحدود بودن صلاحیت شوراى امنیت، تهران، اطلاعات، 1373، ص 19

  42ـ محمدجواد آسایش، رضا اقارضى، مرورى بر تاریخ مسلمانان در یوگسلاوى و جنگ در بوسنى هرزگوین، تهران، مرکز چاپ و نشر سازمان تبلیغات اسلامى، تابستان 1376، ص 348

  43. Greafrath, Bernhard, International Crimes and Collective Security, International Law; Theory and Practice, K. Wellens, Netherlands: Kluwer Law International, 1998, P.241.

  44. Ibid.

  45. Ibid , p.242.

  46. Ibid.

  47ـ هدایت اللّه فلسفى، «شوراى امنیت و صلح جهانى»، مجله تحقیقات حقوقى، شماره 8، 1369، ص 40

  48. A/ Res/ 3314(29) (14 December, 1974)

  49ـ به عنوان مثال، قانون مدنى جمهورى اسلامى ایران، صدر ماده 688

  50ـ محمد شریف، پیشین، ص 167

  51و52و53و54ـ کانینن و کورولا، پیشین، ص 440ـ 439 / ص 442 ـ 441 / ص 444 / ص 434